§ 4. Международное право XXI века

Международное право является необходимым инструментом в создании нового мирового порядка. Являясь элементом этого порядка, оно также претерпевает существенные перемены. Будучи заместителем Генерального секретаря ООН, В.Ф. Петровский на заседании Комиссии международного права заявил, что установление нового мирового порядка "возможно лишь на прочной юридической основе, а его стабильность можно будет обеспечить только с помощью права. На практике это означает, что необходимо облегчить процесс преобразования нынешнего международного права... в новое международное право". Особо следует отметить высказывание, касающееся прогностической функции международно-правовой системы: "Сейчас, когда мир меняет свой облик, именно эта система должна обеспечить ему путеводные принципы..." <*>.

--------------------------------

<*> YILC. 1994. Vol. I. P. 239.

Установленные международным сообществом основы мирового порядка определяют основы и международного права. Они стимулируют процесс его формирования, которое по своей социальной природе, содержанию и механизму действия существенно отличается от всего известного ранее. Речь идет о формировании международного права, которое можно определить как право международного сообщества (jus gentium communis). Его отличительная черта состоит в том, что в иерархии охраняемых интересов центральное положение занимают интересы международного сообщества в целом.

Такое положение не противоречит национальным интересам государств. От необеспеченности интересов международного сообщества страдают интересы его членов, которые все больше зависят от положения дел в сообществе. С другой стороны, интересы международного сообщества требуют обеспечения интересов его членов, так как от этого зависит состояние самого сообщества. Ведь в этом смысл его существования. В национальных рамках также по мере роста интересов общества и обеспеченности прав человека на первый план выдвигается защита общих интересов.

Будущее международного права связано с судьбами международного сообщества. Категория "международное сообщество" находит все более ощутимое отражение в праве. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. определила его как сообщество государств (ст. 53). Напомним также, что народ России принял Конституцию, "сознавая себя частью мирового сообщества" (преамбула).

Из Венской конвенции о праве международных договоров видно, что речь идет не просто о сумме государств, а об определенном социально-политическом образовании. В ней говорится о сообществе в целом, которое обладает определенными юридическими качествами, в частности правом принимать и изменять императивные нормы международного права. При этом, как было отмечено еще при подготовке Конвенции, решение принимается представительным большинством членов, а не всеми.

Будучи особой социально-политической системой, сообщество обладает и не может не обладать собственными интересами, которые не ограничиваются простой суммой интересов составляющих его государств. Защита этих интересов - одна из главных задач сообщества. В решении Международного суда ООН по делу об американских заложниках в Тегеране 1980 г. международное сообщество рассматривается как защитник интересов, обеспечение которых "жизненно важно для безопасности и благополучия сложного международного сообщества наших дней" <*>.

--------------------------------

<*> ICJ. Reports. 1980. P. 69.

Концепция международного сообщества, необходимость учета его потребностей и интересов сказываются и на процессе развития международного права. Так, при рассмотрении одной из своих тем Комиссия международного права ООН подчеркнула, что В СООТВЕТСТВИИ СО СВОЕЙ ОБЫЧНОЙ ПРАКТИКОЙ она будет изучать и принимать статьи, исходя из их "практической полезности с точки зрения современных и будущих ПОТРЕБНОСТЕЙ МЕЖДУНАРОДНОГО СООБЩЕСТВА" (выделено мной. - И.Л.) <*>. В основу обсуждавшейся Комиссией концепции международного преступления легла идея "защиты коренных интересов международного сообщества" <**>.

--------------------------------

<*> Доклад Комиссии международного права о работе ее 46-й сессии. Н.-Й., 1994. § 358b.

<**> YILC. 1980. Vol. 2. Part. 2. P. 30.

Человечество дорого заплатило за осознание необходимости уважения общих интересов и той ответственности, которую возлагает на каждое государство членство в международном сообществе. Необходимость признания и уважения общих интересов, прежде всего интересов всеобщего мира и безопасности, нашла воплощение в Уставе ООН и в современном международном праве в целом. Ныне задача оптимального сочетания национальных интересов с интересами сообщества встала как никогда остро. Без ее решения невозможно нормальное существование как сообщества, так и его членов. Решить эту задачу и призвано право международного сообщества.

Сегодня международно-правовая концепция государства должна исходить из идеи права международного сообщества, с тем чтобы содействовать упрочению всеобщего мира и безопасности, развивать экономику, науку, культуру в планетарном масштабе, а также для того, чтобы сделать международную систему более управляемой. Только в условиях достаточно единого международного сообщества человечеству удастся сохранить себя. Одним из условий этого является высокий уровень международно-правового регулирования.

Столь сложное образование, каким является международное сообщество, естественно, не может существовать без соответствующей организационной структуры, включая правовую. Своеобразной конституцией сообщества служит Устав ООН и связанные с ним основные принципы и нормы, обладающие императивной силой. Современное международное право является правом Устава ООН. Устав определяет основные цели и принципы международного сообщества, которым должны отвечать все отрасли, институты и нормы международного права. На той основе будет происходить и развитие международного права.

Вероятно, продолжится и процесс создания новых норм. Тем не менее основным направлением станет совершенствование механизма их осуществления. И на первом, и на втором направлении будет становиться все более значимой роль международных организаций, расширение их полномочий. И все же основными элементами международной системы останутся суверенные государства. Организации по-прежнему будут коллективными органами государств.

Нынешняя деятельность организаций далека от совершенства и обоснованно подвергается критике. Но ведь и менее сложный механизм государства также далеко не безупречен. Указывают на то, что ООН принимает множество резолюций и норм, лишенных обязательной силы. Однако отсутствие юридической силы вовсе не означает, что они не воздействуют на поведение государств. При их помощи решается немало не терпящих отлагательств вопросов. Благодаря их юридически необязательному характеру легче достигается согласие на их принятие. В результате они обеспечивают регулирование в тех областях, которые не созрели для правового регулирования.

В системе организаций лидирующее положение будет по-прежнему принадлежать ООН, которую ожидает немало перемен. В результате произошедших в последнее время событий сложились благоприятные условия для повышения роли ООН в решении ее главной задачи - предотвращения и урегулирования споров, обеспечения всеобщего мира и безопасности. Соответствующие положения ее Устава, прежде всего относящиеся к Совету Безопасности, обретут дополнительную реальную силу. Меры Совета Безопасности в отношении Ирака, учреждение им двух международных уголовных судов представляют первые значительные шаги в этом направлении. С учетом роли Совета станут регулярными его заседания на высшем уровне. Во главу угла будет поставлена превентивная дипломатия, профилактика конфликтов.

Превентивная деятельность станет играть важную роль и в урегулировании конфликтов немеждународного характера. По просьбе государств ООН сможет размещать в соответствующей зоне свой персонал, предотвращая военные действия, предоставлять гуманитарную помощь, оказывать посреднические услуги. Эта новая область деятельности нуждается в нормативном урегулировании.

Во всем этом, естественно, главная роль принадлежит Совету Безопасности. Расширятся его функции. Так, резолюции Совета будут выполнять функции соглашений о перемирии и даже мирных договоров. Они не ограничатся решениями о прекращении военных действий, а будут содержать также положения о разоружении участников конфликта, восстановлении порядка, возвращении беженцев, проведении выборов, о правах человека и др. Решение возросших задач предъявляет к Совету дополнительные требования. Росту авторитета этого органа будет содействовать расширение состава его членов.

Возрастет значение и эффективность применяемых Советом Безопасности санкций. В связи с этим предстоит решить непростую проблему компенсации государствам, несущим большие убытки в результате участия в применении санкций.

Активизируется деятельность Совета как органа по мирному урегулированию споров в соответствии с Уставом ООН. Принимаемые в результате такого урегулирования рекомендации станут более авторитетными благодаря упрочению единства членов Совета, особенно постоянных. Сторонам в споре трудно будет проявить неуважение к ним.

Не вызывает сомнений возрастание роли Международного суда ООН. Растет число государств, признающих его обязательную юрисдикцию. Сторонами в споре могут стать и международные организации, а не только государства. Более широко будут использоваться консультативные заключения Суда. По мере роста числа дел основной формой работы станут камеры Суда. Наконец, возрастет влияние решений и заключений Суда на понимание и развитие норм международного права.

Определенные перемены ждут и систему ООН в целом. Важным событием явилось учреждение Международного уголовного суда. Он не входит в число органов ООН, но тем не менее с ней связан. Его учреждение знаменует утверждение новой функции международного сообщества - уголовно-правовое обеспечение мира и безопасности человечества. Создан новый постоянно действующий механизм обеспечения наиболее важных норм международного права.

В деятельности международного сообщества станут выдвигаться на первый план проблемы развития мировой экономики, обеспечения экономического прогресса во всех регионах. Соответственно существенное развитие получит международное экономическое право. Расширятся полномочия соответствующих международных организаций. Проявлением этого процесса явилось, в частности, учреждение на базе ГАТТ Всемирной торговой организации.

Получит дальнейшее развитие правовое регулирование в региональных системах интеграции. Такое регулирование характеризуется многими особенностями, отличающими его от стандартов общего международного права. Тем не менее и подобные системы находятся в рамках международного сообщества и соответствующего международного права.

Существенной особенностью механизма действия права международного сообщества явится расширение его влияния на внутригосударственное право, с одной стороны, и значительный рост роли последнего в осуществлении норм первого, с другой стороны. Постепенно обретет всеобщее признание приоритет международного права. Наряду с интернационализацией национального права получит дальнейшее развитие процесс, если можно так выразиться, доместикации международного права. Он состоит в том, что все большее число международных норм предназначается для окончательной реализации "дома", т.е. в сфере национальной юрисдикции.

Уже сегодня международное право определяет содержание важнейшей части конституций, которая посвящена правам человека. Как известно, в своей совокупности права человека определяют характер социально-политического строя государства.

Одной из основ права сообщества становится принцип демократии <*>. В мировой политике и соответственно в международном праве проблемы демократии не были в почете. Ныне речь идет о демократии не только в международном сообществе, но и внутри государств, поскольку именно от этого в существенной мере зависят мир и безопасность, развитие международного сообщества, эффективность международного права. Демократия, основанная на уважении прав человека и свободных выборах, становится единственным легитимным политическим режимом. Только демократическое государство будет вполне полноправным членом международного сообщества. Уже сейчас уважение прав человека и демократический режим являются необходимыми условиями членства в Совете Европы.

--------------------------------

<*> См.: Дмитриева Г., Лукашук И. Международный принцип демократии // МЖ. 1992. N 11 - 12.

Уважение прав человека, демократия - необходимые условия решения важной проблемы наших дней. Они служат предотвращению такого бедствия, как конфликты немеждународного характера на национальной, религиозной, этнической почве.

Все это определяет неизбежность усиления институтов контроля за соблюдением прав человека. В их числе и гуманитарная интервенция международного сообщества, которая обретет полную легитимацию. Общие положения по этому вопросу содержатся в Резолюции Генеральной Ассамблеи 46/182 1991 г. Гуманитарная помощь должна осуществляться в соответствии с принципами гуманности, нейтральности и беспристрастности на основе уважения суверенитета и территориальной целостности государств, а также с их согласия. Государства несут ответственность за оказание помощи жертвам чрезвычайных событий на их территории и предоставление доступа к тем, кто нуждается в международной гуманитарной помощи.

Формирование права международного сообщества сопровождается совершенствованием механизма правотворчества и правореализации в соответствии с требованиями времени. В области правотворчества стал необходим механизм, который позволил бы принимать нормы сравнительно быстро - большинством государств, а не всеобщим голосованием. И такой механизм сложился.

Даже самые важные нормы общего международного права - императивные принимаются сегодня "международным сообществом государств в целом". Эта формула означает согласие достаточно представительного большинства государств. Мы имеем дело с новым феноменом - с коллективным opinion juris или с opinio juris международного сообщества. Иными словами, речь идет о коллективном признании юридической силы за правилом поведения. Признанная сообществом норма обязательна для всех государств, за исключением тех, которые настойчиво против нее возражают.

Существенно возрастает роль организаций в международном правотворчестве. Благодаря им сложился новый механизм правотворчества. Принимается резолюция, содержащая желательные правила, которые постепенно признаются государствами в качестве обычных норм международного права.

Резолюции организаций играют важную роль коллективной легитимации. Они воздействуют на коллективное представление о легитимности норм, поведения, ситуаций и даже правительств. Коллективная легитимация опирается на осознание того, что надежным решением проблемы может быть лишь решение справедливое, учитывающее интересы всех заинтересованных сторон и сообщества в целом. Значение легитимации зависит от морально-политического авторитета организации. Отсюда особое значение резолюций ООН. По мере роста ее авторитета будет увеличиваться и значение ее легитимационной функции. Из этого видно, что сила воздействия резолюций организаций зависит не только от юридической силы.

Легитимации принадлежит важная роль в развитии международного права. Наиболее ярким примером служит, пожалуй, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., которая, несмотря на свой статус рекомендации, положила начало формированию одной из основных отраслей международного права - международному праву прав человека.

Легитимационная функция включает и делегитимацию. Известна делегитимация Генеральной Ассамблеи ООН расистских режимов в Южной Африке и в Южной Родезии. Делегитимация может осуществляться и в отношении международно-правовых норм. Примером служит делегитимация целого комплекса норм, на которые опирался колониализм.

Существенное значение как для правотворчества, так и для правореализации имеет информационная революция. В результате практика государств и организаций становится немедленно общеизвестной, равно как и реакция на нее. Все это существенно ускоряет процесс формирования норм обычного права, а также облегчает контроль за выполнением норм международного права.

Говоря об изменениях в механизме правореализации, следует отметить появление нового вида обязательств, непосредственно связанных с концепцией международного сообщества. Помимо традиционных обязательств одного государства в отношении другого появились обязательства в отношении международного сообщества в целом. Такого рода обязательства именуют обязательствами erga omnes, т.е. "между всеми", или всеобщими. Примерами могут служить обязательства, вытекающие из норм о запрещении агрессии и геноцида, из норм о правах человека. Международный суд подчеркивает, что обязательства в отношении международного сообщества являются делом всех государств <*>.

--------------------------------

<*> См.: ICJ. Reports. 1970. P. 32.

Комиссия международного права ООН выделила категорию особо серьезных правонарушений. Они порождают особый вид ответственности - ответственность перед международным сообществом в целом, т.е. ответственность erga omnes. Такая ответственность имеет особенность и в реализации. Каждое государство вправе добиваться ее реализации независимо от того, затронуты непосредственно его интересы или нет. Все государства имеют законную заинтересованность в защите интересов сообщества. В результате появится международный институт, аналогичный тому, который был известен римскому праву как actio populares <*>. Он известен и праву современных государств.

--------------------------------

<*> В Древнем Риме - иск в интересах народа, который мог предъявить каждый римский гражданин.

Касаясь новых моментов в механизме правореализации, необходимо особо отметить развитие новой отрасли международного права - права международной ответственности.

Еще раз отметим значение утверждения в международном праве уголовной ответственности индивида, независимо от занимаемого положения в государстве, за совершение преступлений против мира и безопасности человечества. Уголовная ответственность индивидов за международные преступления - характерная черта права международного сообщества.

В механизме правореализации возрастет роль принуждения. Прежде всего это касается санкций, применяемых по решению Совета Безопасности ООН. Эффективность этих санкций уже была продемонстрирована в целом ряде случаев. Сейчас речь идет о расширении полномочий Совета Безопасности в этой области. На своем заседании на уровне глав государств и правительств Совет заявил, что угрозу миру и безопасности представляют и "невоенные источники нестабильности в экономической, социальной, гуманитарной и экологической областях" <*>.

--------------------------------

<*> Док. ООН: S/23500.

Расширяются полномочия Совета Безопасности и в отношении нормотворческой деятельности. Достаточно вспомнить учреждение им трибуналов для Югославии и Руанды. Позиция России по этому вопросу была изложена ее министром иностранных дел С.В. Лавровым. Он заявил, что в идеале необходимо иметь международно-правовую базу, которая была бы универсальна не только по своему действию, "но и по своему формированию через переговоры, открытые для всех государств... Бывают случаи, как это было после 11 сентября 2001 г., когда действовать нужно очень быстро - тогда Совет Безопасности ООН в полном соответствии с Уставом ООН берет на себя ответственность и закрывает имеющуюся правовую брешь, а его резолюции становятся международными законами. Идеально, чтобы вслед за такими резолюциями начинали вырабатываться и международные конвенции" <*>.

--------------------------------

<*> РГ. 2004. 27 окт.

Совершенно особое значение в процессе правореализации приобретает то обстоятельство, что в соответствии с правом сообщества важной функцией государства становится обеспечение применения норм этого права внутри страны. Государство обязано осуществлять преследование за целый ряд преступлений даже в том случае, если они не предусмотрены национальным законом, в определенных случаях оно обязано организовать преследование и за преступление, совершенное вне его территории, непосредственно не затрагивающее его интересы.

Коснемся теперь тенденций развития структуры и функций международного права. Структура современного международного права существенно отличается от структуры международного права прошлого. Особого внимания заслуживает то, что центральное положение в международном праве занимают два комплекса принципов и норм. Первый образуют те из них, которые определяют основные права и обязанности государств. Второй - принципы и нормы о правах человека. Нормы обоих комплексов наделены высшей, императивной силой. Совместно они образуют основу международного публичного порядка. Все это - новые явления.

О значении норм, касающихся прав человека, уже говорилось не раз. Здесь же нельзя не отметить роль норм о правах государств. Не только человек, но и государство нуждается в защите своих прав. В прошлом их приходилось отстаивать во взаимной борьбе, защищать от внешней опасности. Эта опасность не утратила своего значения, однако благодаря упрочению всеобщего мира и лучшей организации международного сообщества она стала меньше. Сообщество заинтересовано в стабильности системы международных отношений, которая зависит от обеспеченности прав субъектов.

Как это ни парадоксально, но упрочение международной безопасности содействовало развитию угрозы иного рода для существующих государств и их системы - угрозы внутреннего характера. Важным фактором национального единства всегда была внешняя опасность. Чтобы выстоять, необходимо иметь достаточно сильное государство. Во имя этого население шло на значительные жертвы. Могущество государства требовало больших расходов. Одной из причин низкого уровня единства мировой политической системы всегда было отсутствие внешней для нее опасности. Главной угрозой была борьба между образующими ее государствами. Известно, к сколь тяжелым последствиям приводила эта борьба, имея в виду как систему в целом, так и отдельные государства.

Ныне, как показывает опыт, выжить может и небольшое государство. Весьма выгодно снять с себя бремя, связанное с содержанием большого госаппарата, с проведением ответственной внешней политики, и освободиться от забот об интересах международного сообщества в целом. В этом видится одна из причин роста сепаратизма и числа внутренних конфликтов.

Было бы вместе с тем неправильно полагать, будто тенденция к ослаблению крупных государств, рост полномочий регионов - явление только субъективного характера. У этой тенденции есть и объективная основа. Региональное управление более гибко, способно полнее учитывать свою специфику и ряд других обстоятельств. В целом тенденция к регионализации - закономерное явление. Централизованное государство постепенно будет снижать уровень контроля над регионами.

Следует отличать регионализацию от сепаратизма, который ведет к распаду сложившихся государств и тем самым к ослаблению международной системы, которая во все возрастающей мере гарантирует международную безопасность, включая безопасность малых образований. Необходимыми элементами этой системы являются суверенные государства. Регионы не в состоянии играть эту роль. В докладе Генерального секретаря ООН подчеркивается "важность и незаменимость суверенного государства как основного субъекта международного сообщества" <*>. Особое значение имеет наличие крупных государств, на которых лежит главная ответственность за стабильность международной системы и вместе с тем основное бремя расходов. (Достаточно ознакомиться со шкалой взносов государств в бюджет ООН.)

--------------------------------

<*> Бутрос Гали Б. Повестка дня для мира. Н.-Й., 1992. С. 5.

Информационный обмен предполагает взаимное ознакомление народов с культурными и социальными ценностями других государств, а это влечет за собой лучшее взаимопонимание, ослабление идеологических, религиозных, этнических предубеждений. Европейская интеграция дает тому немало примеров, свидетельствуя в то же время, что дело это далеко не простое.

Наряду с интеграционными процессами наблюдается волна насильственного утверждения государственности малых образований на базе националистических предубеждений. Конфликты на этнической, религиозной, языковой почве ставят под угрозу целостность государства. К тому же такие конфликты нередко сопровождаются бесчисленными жертвами, которые ни в коей мере нельзя оправдать теми целями, во имя которых они приносятся.

Интересам благополучия народов отвечает стабильность межгосударственной системы. Международное сообщество в целом также заинтересовано в этом. В докладе Генерального секретаря ООН Совету Безопасности говорится: "Если каждая этническая, религиозная или языковая группа будет притязать на государственность, то не будет предела дроблению, а всеобщий мир, безопасность, экономическое благополучие станут еще более труднодостижимой целью" <*>.

--------------------------------

<*> Бутрос Гали Б. Повестка дня для мира. С. 10.

Усложнение подлежащих решению проблем диктует необходимость более активного участия науки в формировании права международного сообщества. Высокий теоретический уровень станет характерной чертой этого права. Не менее важной задачей науки международного права является распространение международно-правовых знаний. Международное право давно уже вышло за пределы дипломатических кабинетов. Сегодня оно затрагивает вопросы, имеющие значение для любого человека. Поэтому каждый грамотный человек должен обладать элементарными знаниями в этой области как для того, чтобы отстаивать свои права, так и для понимания происходящих в мире событий.

Развитие международно-правового сознания - задача исключительно трудная. Среди широких слоев населения доминирует многовековой национализм. В таких условиях разъяснение значения интересов международного сообщества должно стать задачей каждого государства, всей системы образования. Без этого едва ли удастся успешно решить проблему внутренних конфликтов на национальной, религиозной и этнической почве. Наконец, без должного уровня международно-правового сознания общества никакой юридический механизм не в состоянии сделать международное право достаточно эффективным.

Во имя решения задач, стоящих перед каждой страной и сообществом в целом, чрезвычайное значение приобретает усвоение населением интернационалистской морали. Идеи, принципы и нормы морали более доступны для понимания широкими слоями населения. Поэтому они способны прокладывать путь к пониманию международного права и содействовать уважению к нему.

Право международного сообщества отличается высоким моральным уровнем и призвано обеспечивать социальную справедливость всем народам. Для достижения этих рубежей и необходим достаточно высокий уровень морального сознания. Определенные сдвиги в этом направлении ощущаются. Генеральный секретарь ООН говорил: "Можно уже четко различить получающую все большую поддержку моральную концепцию, которая соединяет воедино страны и народы мира и которая находит свое выражение в международных законах". Нет сомнения, что мораль оказывает растущее влияние на право. Но существует и обратная зависимость. Право служит одним из основных инструментов утверждения и развития интернациональной морали.

Взаимодействие морали и права имело большое значение в утверждении и развитии таких отраслей, как гуманитарное право и право человека. Сейчас оно исключительно важно для развития одной из основных отраслей права международного сообщества - права окружающей среды.