§ 8. Организация Североатлантического договора

Организация Североатлантического договора (НАТО) учреждена на основе Вашингтонского договора 1949 г. <*> по инициативе США как военно-политическое объединение, направленное против СССР. Центральным является положение, согласно которому вооруженное нападение на одного из них будет рассматриваться как нападение против всех договаривающихся сторон. В таком случае каждая сторона окажет подвергшемуся нападению помощь, включая вооруженную (ст. 5).

--------------------------------

<*> Североатлантический пакт, заключен в г. Вашингтоне 4 апреля 1949 г., вступил в силу 24 августа 1949 г., Россия не участвует.

Договор составлен как региональное соглашение, предусмотренное Уставом ООН. Подтверждается верность целям и принципам Устава. Однако "регион" охватывает территории государств, находящихся на трех континентах, - от Канады до Турции. В своей практической деятельности НАТО не ограничивается и этими рамками. Предметами обсуждения НАТО были: Суэцкий вопрос, положение в Индонезии, ближневосточные проблемы, положение в Индокитае и странах Африки и др.

На юбилейной сессии Совета НАТО в 1999 г. была принята новая концепция, которая, в частности, распространила сферу действия договора на прилежащие к региону области. Практически это означает придание НАТО глобального характера, а следовательно, прямую конкуренцию с ООН.

Североатлантический договор (далее - Договор) содержит положение, согласно которому ни одно из существующих соглашений сторон не находится в противоречии с Договором, стороны обязались не принимать никаких международных обязательств, ему противоречащих (ст. 8). Тем самым Договору придан характер основополагающего правового акта внешней политики участников.

Постепенно на основе Договора сложилась довольно громоздкая система, состоящая из более чем 200 различного рода органов. Главными из них являются Совет НАТО и Комитет планирования обороны. Штаб-квартира находится в Брюсселе.

Органы НАТО занимаются многими сторонами общественной жизни. Здесь - производство и распределение продовольствия и товаров широкого потребления, вопросы науки и техники, пропаганды, окружающая среда и др. Но доминирующей является военная деятельность.

Отстранение СССР от участия в Договоре расценивалось советским руководством как доказательство его антисоветской направленности. Стремясь к уменьшению международной напряженности, советское правительство в 1954 г. предложило рассмотреть вопрос об участии СССР в НАТО. В таком случае Договор утратил бы свой агрессивный характер и "приобрел бы действительно оборонительный характер". Предложение СССР было отклонено. Данный факт интересен еще и тем, что он демонстрирует важное положение - без изменения текста договор может приобрести новый смысл с изменением состава участников.

После роспуска в 1991 г. Организации Варшавского договора, прекращения существования СССР сложилась новая ситуация. Перестала существовать главная задача, во имя решения которой была создана НАТО. Однако вопрос о ее ликвидации не поднимался государствами-членами. Вместо этого была поставлена задача переосмысливания концепции, лежащей в основе этой Организации.

Одной из главных стала проблема привлечения в НАТО новых членов. При урегулировании проблемы объединения Германии СССР получил от США недвусмысленное заверение о нерасширении НАТО в восточном направлении. Однако в последующие годы были приняты в число членов этой организации Польша, Венгрия, Чехия, а также прибалтийские государства - бывшие республики СССР. Ожидается прием в НАТО Словении и Румынии.

В целях налаживания взаимодействия с европейскими государствами, не являющимися членами НАТО, в 1991 г. была принята программа "Партнерство ради мира", которая в дальнейшем пересматривалась. Руководство реализацией Программы осуществляет Совет Евроатлантического партнерства. Помимо членов НАТО в него входят Австрия, Финляндия, Швеция, Швейцария, Словения, а также бывшие участники Варшавского Договора и государства, возникшие после прекращения существования СССР. Главная задача Программы и Совета - координация взаимодействия в интересах поддержания мира, предотвращения и урегулирования конфликтов, миротворчество.

Такого рода уровень взаимодействия с НАТО не устраивал Россию, не соответствовал ее роли. Поэтому в 1997 г. был принят Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора (далее - Акт). Не будучи международным договором, Акт не подлежал регистрации в ООН. Он был передан Генеральным секретарям ООН и ОБСЕ для распространения среди членов этих организаций. Вместе с тем Акт представляет собой "твердое обязательство, принятое на высшем политическом уровне". Участники обязались принять надлежащие меры в целях обеспечения его выполнения. Иными словами, Акт представляет собой политическое обязательство высокого уровня.

Акт заложил основы фундаментально новых отношений между Россией и НАТО, отношений стабильного и долговременного партнерства. Определены цели и механизм консультаций, сотрудничества, совместного принятия решений и совместных действий. Стороны получили право голоса, но не право вето в отношении действий друг друга.

НАТО обязалась осуществить глубокую трансформацию, в частности сократить и адаптировать свои вооруженные силы к новым условиям. Организация будет расширять свои политические функции, в частности в области миротворчества и урегулировании конфликтов в поддержку ООН и ОБСЕ. Россия подтвердила приверженность дальнейшему сокращению своих вооружений и участию в миротворческих операциях.

Стороны будут придерживаться принципа неделимости безопасности всех государств Евроатлантического сообщества и вносить вклад в создание в Европе общей и всеобъемлющей безопасности. Особое внимание уделено укреплению ОБСЕ, повышению ее роли в качестве основного инструмента превентивной дипломатии, урегулирования кризисов, постконфликтного восстановления и регионального сотрудничества в области безопасности. ОБСЕ рассматривается как единственная общеевропейская организация безопасности, играющая ключевую роль в поддержании мира и стабильности. Столь сложный механизм обеспечения безопасности, сложившийся в Европе, может отрицательно сказаться на его эффективности.

Отметим положение, согласно которому Акт не затрагивает главную ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и безопасности.

Акт обращает внимание на необходимость ответа на новые риски, такие как агрессивный национализм, распространение ядерного, биологического и химического оружия, терроризм, неурегулированность проблемы нацменьшинств, территориальные споры. В этом видится новое и довольно широкое поле деятельности по поддержанию безопасности.

Для достижения целей Акта и разработки общих подходов учреждается Совместный постоянный совет Россия - НАТО (далее - Совместный совет). В случае если один из членов Совместного совета усмотрит угрозу своей безопасности, незамедлительно проводятся консультации в рамках Совместного совета. Данный Совет учреждает вспомогательные органы по конкретным вопросам. Россия учреждает представительство при НАТО, возглавляемое послом.

Заслуживает внимания обязательство НАТО не развертывать ядерное оружие на территории новых членов. Большой раздел Акта посвящен областям сотрудничества, главным образом сфере безопасности.

Таким образом, Акт мог бы послужить нормативной основой довольно высокого уровня взаимодействия России с НАТО. Он учитывает особую роль России в обеспечении мира и безопасности в Европе. В общем, можно сказать, что Акт определил цели, принципы и основные направления сотрудничества участников, от которых в решающей мере зависят мир и безопасность в Европе, да и за ее пределами. Сделано это в общей форме. Конкретных обязательств немного. Практическое значение подобных документов в гораздо большей мере, чем иных международных актов, зависит от уровня партнерства участников, которое призвано наполнить Акт реальным содержанием.

Вслед за Актом в том же 1997 г. была принята Хартия об особом партнерстве между НАТО и Украиной.

НАТО и Украина, отмечается в Хартии, будут развивать механизм кризисных консультаций на случай, если Украина усмотрит прямую угрозу ее территориальной целостности, политической независимости или безопасности. Украина будет не менее двух раз в год обсуждать проблемы с Советом НАТО. Но в отличие от России она не будет иметь постоянного представительства при штаб-квартире НАТО. В целом указанная Хартия предусматривает менее высокий уровень взаимодействия, чем Акт с Россией. Тем не менее Украина занимает важное положение в общей стратегии НАТО. От отношений с ней во многом зависят и международные позиции России. Как видим, центр тяжести при обеспечении безопасности смещается из военной в иные политические и социальные сферы.

При помощи всех этих актов удалось решить сложную проблему взаимодействия России с НАТО в новых условиях, что открывало перспективы для объединения сил в решении общих задач, и прежде всего коренной задачи поддержания мира и безопасности. Однако все это было перечеркнуто военными действиями НАТО против Югославии, нарушившими центральное положение Устава ООН о допустимости применения силы только на основе решения Совета Безопасности. НАТО попыталась присвоить себе функции мирового жандарма. Разумеется, все это противоречило и Основополагающему акту с Россией. В результате последняя приостановила его действие.

В конце мая 2002 г. состоялась встреча в верхах НАТО - Россия, в которой участвовали Президент РФ и 19 глав государств и правительств стран - членов НАТО. На встрече была подписана Декларация "Отношения Россия - НАТО: новое качество". В соответствии с ней учрежден Совет Россия - НАТО, который, как сказано в Декларации, "будет служить механизмом для консультаций, выработки консенсуса, сотрудничества, совместных решений и совместных действий России и государств - членов НАТО по широкому спектру вопросов безопасности в евроатлантическом регионе". В качестве первоначальных шагов стороны договорились предпринимать усилия по сотрудничеству в следующих областях:

- борьба против терроризма;

- разработка концепции совместных миротворческих операций Россия - НАТО;

- противодействие распространению оружия массового уничтожения и средств его доставки;

- контроль над вооружениями;

- сотрудничество в сфере военных реформ;

- обмен информацией в случае стихийных бедствий <*>.

--------------------------------

<*> Известия. 2002. 29 мая.

Члены Совета Россия - НАТО выразили намерение работать над определениями других областей сотрудничества.