§ 7. Международный контроль уважения прав человека

Из сказанного ранее видно, что международное право прав человека представляет собой развитую систему принципов и норм, которые довольно обстоятельно определяют международные стандарты в этой области. Основная задача состоит в обеспечении претворения стандартов в жизнь. С решением этой задачи дело обстоит далеко не благополучно. В начале XXI в. лишь треть государств можно, да и то с оговорками, отнести к категории демократических. По данным ООН, 90% населения планеты не имеет возможности контролировать действия институтов власти, затрагивающие их судьбы. Но и в тех государствах, которые считаются демократическими, положение с правами человека оставляет желать лучшего.

В 1998 г. правозащитная организация "Международная амнистия" опубликовала доклад о правах человека в США. Доклад свидетельствует, что в этой стране нарушаются гарантии, предоставляемые не только судебной системой и Конституцией США, но и те, что предусмотрены международными актами <*>.

--------------------------------

<*> См.: International Herald Tribune. 1998. Oct. 13.

Далека от идиллии и ситуация в России. В докладе группы экспертов Совету Европы о соответствии юридической системы Российской Федерации принципам Совета Европы говорилось, что конституционные гарантии основных прав и утверждение того, что международные договоры являются частью правовой системы России, преобладающей над законами, представляются "скорее теорией, чем практикой" <*>. Сказанное в значительной мере подтверждается докладами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Human Rights Law Journal. Vol. 15 (1995). N 7. Р. 287.

Роль международного контроля в рассматриваемой области весьма значительна. Между тем действующая в настоящее время система такого контроля представляет собой довольно сложный и недостаточно организованный механизм, находящийся в процессе становления.

Контроль осуществляется ООН, прежде всего Генеральной Ассамблеей, Экономическим и Социальным Советом, а также такими специализированными органами, как Комиссия по правам человека и Комиссия по правам женщин. В 1993 г. Генеральная Ассамблея учредила пост Верховного комиссара по правам человека, который ежегодно представляет ООН доклады о состоянии прав человека в отдельных странах и в мире в целом. Значительное внимание правам человека уделяют специализированные учреждения ООН, например ЮНЕСКО. Наиболее отлажен контрольный механизм МОТ.

На основе конвенций о правах человека созданы комитеты по контролю за их выполнением. Общей компетенцией в этом плане обладает Комитет по правам человека, созданный на основе Международного пакта о гражданских и политических правах. Восемнадцать членов Комитета избираются в личном качестве участвующими в этом Пакте государствами. Последние представляют Комитету доклады о принятых ими мерах по реализации прав человека. Комитет изучает доклады и сообщает государствам свои замечания.

Государство может сделать заявление о признании компетенции данного Комитета рассматривать сообщения о нарушении каким-либо из участников своих обязательств по указанному Пакту. В 1991 г. СССР присоединился к Факультативному протоколу к данному Пакту (вступил в силу для России с 1 января 1992 г.) <*>. Участник этого Протокола признает компетенцию Комитета по правам человека рассматривать сообщения находящихся под его юрисдикцией лиц, являющихся жертвами нарушения данным государством прав, изложенных в Международном пакте о гражданских и политических правах. Комитет сообщает свои соображения этому государству. Условием обращения в Комитет по правам человека является исчерпание лицом всех имеющихся внутренних средств правовой защиты.

--------------------------------

<*> См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С. 320 - 323.

Таким образом, на универсальном уровне применяются три основные меры контроля:

- рассмотрение периодических докладов государства;

- процедуры рассмотрения споров о толковании и осуществлении конкретных соглашений;

- рассмотрение индивидуальных петиций.

На региональном уровне появляются и совершенно новые институты. Так, в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г. в рамках Европейского союза (далее - ЕС) учреждена должность омбудсмена, которая до этого была известна праву лишь нескольких государств. Его основная задача - контролировать соблюдение прав человека.

В рамках ЕС омбудсмен призван содействовать обеспечению прав не только физических, но и юридических лиц. Последнее обстоятельство имеет существенное экономическое значение. Контроль осуществляется только за деятельностью органов ЕС и не распространяется на действия органов отдельных государств <*>.

--------------------------------

<*> См.: Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М., 1998. С. 437.

Особый интерес представляет система обеспечения прав человека в рамках Совета Европы <*>. Центральное место занимает Европейский суд по правам человека <**>.

--------------------------------

<*> См.: Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека. Опыт Совета Европы. М., 1997.

<**> Статус Суда определен Протоколом N 11 от 11 мая 1994 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод "О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией" // БМД. 1998. N 12.

Каждое государство - член ЕС представлено в Суде одним судьей. Избирается он Парламентской ассамблеей сроком на шесть лет. Суд рассматривает петиции как от отдельных лиц, так и от государств. Петиции рассматриваются палатами, каждая из которых состоит из семи судей. При предварительном рассмотрении комитет из трех судей может решить, что дело не подлежит рассмотрению. Каждая из палат вправе в некоторых случаях направить дело на рассмотрение Большой Палаты, состоящей из 17 судей. Государство, в отношении которого вынесено решение, обязано его исполнить. За этим следит Комитет министров Совета Европы.

В России в качестве одного из конституционных прав человека закреплено право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав человека в соответствии с ее международными договорами, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).

Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. N 310 утверждено Положение об Уполномоченном РФ при Европейском суде по правам человека <*>. Его основная функция - защита интересов России в Суде, а также контроль за выполнением решений Европейского суда по правам человека государственными органами России.

--------------------------------

<*> РГ. 1998. 8 апр. (с послед. изм.).

Правило исчерпания внутренних средств является нормой обычного международного права, что неоднократно подчеркивалось в решениях международных судов <*>. Оно не только относится к случаю обращения в международные органы, но и применяется при оказании дипломатической защиты. Отсутствие такого правила могло привести к тому, что иностранцы оказались бы в привилегированном положении, обращаясь при каждом удобном случае за защитой к государству своего гражданства и игнорируя местные органы. Средства правовой защиты могут быть как судебными, так и административными.

--------------------------------

<*> См.: решение Международного суда ООН по делу ELSI // ICJ. Reports. 1989. P. 40.

Исчерпание местных средств предполагает своевременное обращение к ним, а также представление им соответствующих документов во всей полноте. Невыполнение этих требований служит основанием для отказа в защите.

Правило об исчерпании местных средств не действует, когда применение этих средств неоправданно затягивается (пп. "c" п. 1 ст. 41 Международного пакта о гражданских и политических правах). Это относится и к тем случаям, когда обращение к местным средствам с очевидностью будет бесполезным, в частности при подчинении суда исполнительной власти.

Международные средства контроля за соблюдением прав человека нельзя рассматривать как некую кассационную инстанцию в отношении внутригосударственных решений. Их задача в другом. На конкретных случаях они демонстрируют должное отношение к правам человека и тем самым воздействуют на правотворческую и правоприменительную политику государств. Международные органы контроля за соблюдением прав человека не подменяют, да и не могут подменить внутригосударственные органы, система которых также совершенствуется. Достаточно сказать, что в России принят Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <*>, т.е. об омбудсмене, при Президенте действует Комиссия по правам человека.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

Литература

Абашидзе А.Х. Защита меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1996.

Горшкова С.А. Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство. М., 2001.

Даниленко Г.М. Международная защита прав человека. Вводный курс. М., 2000.

Дмитриева Г.К. Международная защита прав женщины. Киев, 1985.

Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995.

Корбут Л.В. Международные конвенции и декларации о правах женщин и детей. М., 2004.

Мартыненко А.П. Права народов в современном международном праве. Киев, 1993.

Международная защита прав человека: Сб. документов / Сост. Г.М. Мелков. М., 1990.

Права человека: Сб. международных документов / Сост. Л.Н. Шестаков. Йошкар-Ола, 1986.

Права человека: Учебник / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1999.

Права человека: Итоги века, тенденции, перспективы / Под общ. ред. Е.А. Лукашевой. М., 2002.

Тиунов О.И. Международное гуманитарное право. М., 1999.

Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека. Опыт Совета Европы. М., 1997.