§ 3. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и иных органов местного самоуправления

Вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления имеет свою историю.

В советский период развития нашей государственности, когда органы власти на местах выступали как органы государственной власти и управления (таковыми являлись местные Советы, их исполнительные комитеты, отделы и управления исполнительных комитетов), проблема соотношения представительного органа власти (местного Совета) и исполнительно-распорядительных органов (исполкома, его отделов и управлений) решалась в государствоведении на основе следующих законодательных положений:

а) конституционного закрепления права местных Советов решать все вопросы местного значения;

б) признания всех основных полномочий во всех сферах местной жизни за местными Советами, независимо от того, осуществлял ли эти полномочия сам Совет, его исполнительный комитет или отделы и управления;

в) закрепления перечня исключительных полномочий местного Совета, т.е. тех полномочий из компетенции местного Совета, которые могли быть реализованы исключительно Советом на сессии;

г) признания за исполнительным комитетом права решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях Совета.

Опираясь на эти положения, многие государствоведы рассматривали местный Совет как своеобразный механизм (систему), состоящий из собственно Совета (сессии Совета), исполнительного комитета, его отделов и управлений.

Компетенция местного Совета трактовалась на этом основании как объединение всех прав и обязанностей Совета и его органов v (так называемая единая компетенция Совета). Сторонники данной концепции исходили также из конституционного принципа полновластия, верховенства Советов в системе государственных органов, согласно которому все государственные органы были подотчетны и подконтрольны Советам, которые их формировали и наделяли соответствующими полномочиями.

Однако практика показала, что исполнительные комитеты, образуемые местными Советами и им подотчетные, фактически полностью подменяли Советы, И это положение не могло изменить законодательное закрепление за Советом права рассмотреть и решить любой вопрос местного значения, законодательное закрепление исключительных полномочий Совета. Исполнительные комитеты рассматривали сессию Совета как формальную процедуру прохождения подготовленных ими проектов решений.

Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось разграничением полномочий в системе органов местного самоуправления. В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении местные Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией. Компетенция не могла быть изменена иначе как законом (ст. 7).

Закон в качестве органа управления на местах закрепил местную администрацию, подотчетную местному Совету и руководимую главой администрации на принципах единоначалия, установив при этом определенную “систему сдержек и противовесов” во взаимоотношениях местного Совета и местной администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителям органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решение соответствующего местного Совета, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

Местный Совет был вправе отклонить протест главы местной администрации, который мог быть в свою очередь обжалован главой местной администрации в суд или вышестоящий Совет (если решение Совета было опротестовано главой администрации по мотивам его противоречия законодательству).

Закон закрепил за местными Советами довольно значительный круг полномочий в наиболее важных сферах местной жизни:

• утверждение бюджета, планов и программ социально-экономического развития и отчетов об их исполнении;

• образование внебюджетных и валютных фондов, определение их статуса и целевого назначения;

• установление местных налогов и сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;

• установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

• определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности;

• определение порядка предоставления и изъятия земельных участков;

• утверждение правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и др.

После издания в 1993 г. указов Президента РФ по вопросам местного самоуправления, послуживших основой реформирования системы местного самоуправления, во взаимоотношениях органов местного самоуправления утверждается приоритет местной администрации. Хотя следует отметить, что ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления трактует данную проблему иначе: право на местное самоуправление “осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы”.

Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., утвердившим Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, компетенция представительного органа местного самоуправления была существенно ограничена и включала в себя следующие полномочия:

• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

• установление местных налогов и сборов;

• утверждение программы развития соответствующей территории;

• принятие положения (устава) о местном самоуправлении;

• осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, за представительными органами местного самоуправления не признавалось право принимать нормативные правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления по-новому решает вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления муниципального образования. Закрепляя статус представительного органа местного самоуправления, он определяет основы его компетенции. Ядро компетенции представительного органа составляют его исключительные полномочия. Согласно ст. 15 в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

а) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

в) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

г) установление местных налогов и сборов;

д) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

е) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Кроме того, предусматривается возможность принятия устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления.

Представительному органу местного самоуправления принадлежат также следующие права:

• принятие решения о проведении местного референдума по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 22);

• установление порядка и условий приватизации муниципальной собственности (ст. 29);

• установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст.39);

• образование целевых внебюджетных фондов в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации (ст. 41);

• право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации (ст. 45).

Конкретный перечень полномочий, относящихся к компетенции представительного органа местного самоуправления, устанавливается в уставе муниципального образования, регламенте представительного органа местного самоуправления на основе федеральных законов, законов субъектов Федерации.

Вопрос о компетенции иных органов местного самоуправления, в отличие от ранее действовавшего закона, в котором закреплялась компетенция местной администрации, теперь остается, по существу, открытым. Иные органы местного самоуправления — глава муниципального образования (глава местной администрации), орган управления муниципального образования (местная администрация) и его структурные подразделения — определяются муниципальным образованием самостоятельно и закрепляются в его уставе. В уставе муниципального образования, а также в положениях об органах местного самоуправления, которые могут приниматься в соответствии с уставом, закрепляется компетенция исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. При этом следует учитывать, что отдельные полномочия данных органов могут закрепляться в отраслевом законодательстве: об образовании, лесном, земельном, водном и т.д.

Закон вместе с тем закрепляет некоторые исходные положения, определяющие статус главы муниципального образования (если такая должность будет введена уставом муниципального образования), иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Таким образом, допускается возможность совмещения в руках главы муниципального образования полномочий главы исполнительного органа, осуществляющего функции управления, и полномочий председателя представительного органа местного самоуправления.

Закон закрепляет подотчетность главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом населению и представительному органу местного самоуправления.

Так, в соответствии с Уставом муниципального образования “Город Полевский” Свердловской области, принятым Думой муниципального образования 9 июля 1998 г. в новой редакции, глава муниципального образования:

• представляет интересы муниципального образования, его жителей, выступает официальным представителем муниципального образования;

• принимает меры по обеспечению и защите интересов муниципального образования в суде. Арбитражном суде Свердловской области, Уставном суде Свердловской области;

• принимает участие в работе органов государственной власти Свердловской области в соответствии с действующим законодательством;

• Глава муниципального образования, избранный населением, входит в состав Думы, может председательствовать на ее сессиях (заседаниях); определяет наряду с Думой приоритеты развития муниципального образования, в том числе развития в нем системы местного самоуправления;

содействует развитию региональных, межрегиональных, международных связей муниципального образования;

координирует деятельность органов и должностных лиц муниципального образования по разработке планов и программ развития муниципального образования, его отдельных территорий, по иным вопросам жизнедеятельности муниципального образования;

вносит в Думу проекты планов и программ социально-экономического развития бюджета муниципального образования, выступает с отчетами об их исполнении;

вносит в Думу проекты нормативных актов и иных решений, принятие которых входит в компетенцию Думы;

подписывает решения, принимаемые Думой, за исключением решений, регулирующих внутреннюю деятельность Думы. Вправе вернуть данные решения для их повторного рассмотрения согласно Регламента Думы;

руководит деятельностью администрации муниципального образования “Город Полевский”;

назначает на должность и освобождает от нее должностных лиц администрации, нанимаемых по трудовому договору (контракту) — руководителей структурных подразделений и иных должностных лиц администрации;

принимает на основе срочного трудового договора руководителя аппарата администрации и заместителей Главы муниципального образования на срок своих полномочий;

утверждает структуру и штаты администрации муниципального образования;

ежегодно отчитывается о своей деятельности и деятельности исполнительных органов местного самоуправления перед населением, Думой муниципального образования;

исполняет бюджет муниципального образования, открывает счета муниципальных внебюджетных фондов, осуществляет управление ими в порядке, установленном законодательством и Уставом муниципального образования, решениями Думы и несет персональную ответственность за правильность расходования этих средств;

осуществляет регистрацию субъектов предпринимательской деятельности;

• формирует муниципальный заказ, контролирует в пределах своих полномочий ход выполнения и финансирования муниципального заказа;

• управляет муниципальной собственностью, решает вопросы приобретения, использования, передачи в хозяйственное ведение и оперативное управление, аренды объектов муниципальной собственности, в соответствии с Уставом и утвержденными Думой положениями;

• создает, реорганизует и ликвидирует унитарные муниципальные предприятия и учреждения, утверждает их устав, назначает и освобождает их руководителей;

• руководит гражданской обороной муниципального образования;

• обеспечивает в соответствии с решениями Думы организацию проведения местных референдумов и выборов в установленном законом порядке;

• принимает решения по эмиссии муниципальных облигаций и жилищных сертификатов;

• осуществляет иные полномочия, которые могут быть поручены Думой или возложены законодательством.

Исключительно важное значение для определения компетенции органов местного самоуправления имеет вопрос о разграничении предметов ведения муниципальных образований в тех случаях, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. Вопрос этот решается законами субъектов Федерации. Закон РСФСР о местном самоуправлении разграничивал предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления разного территориального уровня: он содержал отдельные главы, посвященные полномочиям районного Совета и районной администрации; городского Совета и городской администрации; поселкового, сельского Совета и поселковой, сельской администрации (гл. 6—8).

В соответствии со ст. 56 Закона об общих принципах организации местного самоуправления ст. 49—76 указанных глав прежнего Закона РСФСР о местном самоуправлении применяются в части, не противоречащей Конституции РФ, новому федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований.