§ 4. Устав муниципального образования. Иные нормативные правовые акты муниципальных образований

К нормативным правовым актам муниципальных образований относятся, во-первых, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, во-вторых, решения органов и должностных лиц местного самоуправления. Данные акты принимаются по вопросам, отнесенным к ведению муниципальных образований.

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления — уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Признаваемые и гарантируемые Конституцией РФ организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления — все это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований.

Следует отметить, что прежний российский закон о местном самоуправлении предусматривал принятие районным и городским Советами положения (устава) о местном самоуправления. Поселковый и сельский Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Закон об общих принципах организации местного самоуправления исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. В ст. 8 определяется круг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации.

В соответствии с законом муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. Большинство уставов приняты представительными органами местного самоуправления — более 66% сходами граждан принято более 8% уставов, на местных референдумах — около 2% (в городах и районах — около 9%). В ряде муниципальных образований уставы приняты на конференциях представителей граждан (что не предусмотрено Федеральным законом)⁹⁸.

Органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. Так, в соответствии с Законом Вологодской области от 13 декабря 1995 г. “О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Вологодской области” устав муниципального образования направляется для регистрации в управление Министерства юстиции РФ по Вологодской области органом или должностным лицом, уполномоченным в муниципальном образовании направлять уставы для регистрации. Вместе с заявлением о регистрации и текстом устава в двух экземплярах представляется также заверенная подписью главы муниципального образования либо председателя представительного органа местного самоуправления копия решения представительного органа местного самоуправления или местного референдума о принятии устава. Заявление о регистрации рассматривается органом юстиции в месячный срок со дня его поступления. По результатам рассмотрения заявления и устава орган юстиции обязан принять решение либо о регистрации устава, либо об отказе в регистрации. При регистрации устава главе муниципального образования или уполномоченному представителю выдается свидетельство о регистрации единого образца. Сведения о регистрации устава вносятся в Государственный реестр уставов муниципальных образований Вологодской области, открытый для всеобщего ознакомления. Изменения и дополнения в уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и регистрация уставов. Отказ в регистрации, равно как и регистрация устава, содержащего положения, противоречащие федеральному или областному законодательству, могут быть обжалованы в суд.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции и законам РФ. При этом отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке гражданами и органами местного самоуправления (ст. 8).

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Устав муниципального образования должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории. Возможно также закрепление в уставе символики муниципального образования, отражающей исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции, так как согласно ст. 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные образования вправе иметь собственную символику: герб, эмблемы и т.п.

Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в ст. 6 названного Закона. Муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы. В нем закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 14 Закона наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух и более пяти лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий.

В соответствии с законом субъекта Федерации устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу.

Уставом муниципального образования определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.

В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход) граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

В-шестых, уставом муниципального образования определяются экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регулироваться вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.

Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами ее субъектов.

Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления. К ним относятся прежде всего акты, определяющие порядок работы органов местного самоуправления, в частности — регламент представительного органа местного самоуправления, устанавливающий порядок проведения его заседаний, принятия им решений, а также структуру штатов, право и обязанности должностных лиц представительного органа, порядок их избрания.

Представительным органом местного самоуправления могут также утверждаться положения о комиссиях, образуемых представительным органом, о депутатских группах.

В соответствии с законами субъектов Федерации уставом муниципального образования органами местного самоуправления могут приниматься положения о территориальном общественном самоуправлении.

Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам муниципальной службы, а также по другим вопросам муниципальной деятельности.