§ 12. Государственная гарантия местного самоуправления

Как уже говорилось, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Гарантии осуществления местного самоуправления определяются в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Федерации.

Реализация рассматриваемого принципа означает прежде всего создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления, к которой относится прежде всего признание государством местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа: местной публичной власти (ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ). Это предполагает децентрализацию государственного управления, разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муниципальными образованиями (ст. 4, 5, 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Государство гарантирует местному самоуправлению самостоятельность в пределах его полномочий, признавая при этом:

а) право органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения принимать (издавать) правовые акты;

б) обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в пределах их полномочий, неисполнение которых влечет ответственность в соответствии с законами;

в) свободу действий органов местного самоуправления по реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо органа власти;

г) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

д) осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях.

Важным элементом системы правовых гарантий местного самоуправления является конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления. Оно реализуется через формы прямой и представительной демократии с учетом исторических и иных местных традиций. При этом население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Государство гарантирует местному самоуправлению организационную самостоятельность, устанавливая, что:

а) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

б) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

в) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

г) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

д) решение органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

е) муниципальные служащие не относятся к категории государственных служащих.

Государство устанавливает и обеспечивает гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ признает и защищает равным образом муниципальную собственность наряду с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8).

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов. Минимально необходимые расходы устанавливаются законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. При этом органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством.

Статья 132 Конституции РФ предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, а ст. 133 — компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Кроме того, местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту.

Государственная гарантия местного самоуправления не исчерпывается созданием правовой базы местного самоуправления, правового механизма защиты прав местного самоуправления. Статья 9 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяет более широкие задачи государственной поддержки местного самоуправления: создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление. Однако вопрос о государственной поддержке местного самоуправления, как отмечалось на Всероссийском совещании по вопросам местного самоуправления (1995 г.), требует взвешенного подхода, ибо грань между поддержкой государства и вмешательством в решение вопросов местного значения слишком зыбка.

Согласно Указу Президента РФ от 15 октября 1999 г. “Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации” поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации⁴⁵.

Закон относит к компетенции Российской Федерации и ее субъектов принятие соответственно федеральных и региональных программ развития местного самоуправления (ст. 4 и 5).

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления (1995 г.) выделяла следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления:

• формирование правовой основы местного самоуправления;

• формирование финансово-экономический основы местного самоуправления;

• организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;

• информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;

• создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

В Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г., предусмотрено два основных этапа ее исполнения:

а) первый этап (2000—2002 гг.) — создание базовых условий для развития муниципальных образований в реализации конституционных полномочий местного самоуправления; б) второй этап (2003—2014 гг.) — выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения⁴⁶.

Согласно Указу Президента РФ от 11 июня 1997 г. “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации” активное содействие становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства РФ⁴⁷.