§ 4. Собрания (сходы) граждан

Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и являющейся средством их самоорганизации, являются собрания (сходы) граждан. Обеспечивая гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с их личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании, они играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. В дореволюционной России сельский сход являлся органом сельского общества. Он не имел представительного характера и состоял из всех домохозяев. Для правомочности схода требовалось присутствие не менее половины домохозяев или лиц, их замещающих, а также присутствие сельского старосты, который являлся председателем схода.

В советский период в ведении сходов находился довольно и узкий круг вопросов. Так, согласно Положению об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г.⁶³, в ведение собраний, сходов входило: а) избрание органов общественной самодеятельности; б) выдвижение кандидатов в депутаты поселковых, сельских Советов и возбуждение вопроса об отзыве депутатов этих Советов; в) избрание народных заседателей районных (городских) народных судов и решение вопроса об их отзыве; г) решение вопроса о самообложении сельского населения.

Принятый в 1991 г. Закон РСФСР о местном самоуправлении отнес к компетенции общих собраний (сходов) граждан следующие вопросы: избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них; утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении; решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления.

Новый шаг на пути повышения роли собраний (сходов) граждан в системе местного самоуправления был сделан после принятия Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президиума РФ от 26 октября 1993 г. Если раньше такие собрания (сходы) созывались по мере необходимости и действовали наряду с местными органами власти в городских и сельских населенных пунктах, то согласно упомянутому Положению собрания и сходы в небольших городских и сельских поселениях, с населением до пяти тысяч человек, могли выступать непосредственными органами населения и вместе с выборным главой местного самоуправления в полной мере осуществлять все функции местного самоуправления. В таких случаях представительный орган местного самоуправления не образовывался.

Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления собрания (сходы) граждан могут созываться в муниципальном образовании для решения вопросов местного значения. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

В Законе указывается, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан (ст. 15). В этих случаях собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В 534 муниципальных образованиях 15 субъектов Российской Федерации в соответствии с уставами муниципальных образований и законодательством субъектов Российской Федерации полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляют собрания (сходы) граждан.

Число избирателей в таких поселениях колеблется от 27 (Санга-Талонский сельсовет Тенькинского района Магаданской области) до 6893 (рабочий поселок Тисуль Тисульского района Кемеровской области). Основную группу — 90,07% от числу муниципальных образований, где полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляют собрания (сходы) граждан, — составляют поселения, в которых проживают от 100 до 1200 избирателей⁶⁴.

В соответствии со ст. 39 Закона на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решений вопросов местного значения.

Таким образом, вопрос о детальном регулировании порядка созыва и проведения собраний (сходов) граждан сегодня находится в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Так, в соответствии с Законом Республики Марий Эл от 30 июня 1977 г. “Об общих собраниях (сходах) граждан и старостах населенных пунктов в Республике Марий Эл”⁶⁵в работе общих собраний (сходов) принимают участие граждане, достигшие 18 лет, обладающие избирательным правом и постоянно проживающие в населенном пункте.

Общие собрания (сходы) граждан созываются главой местного самоуправления соответствующей территории, старостами, органами территориального общественного самоуправления или по инициативе не менее 10% граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на данной территории. Общие собрания (сходы) граждан созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

Предложения о созыве общего собрания (схода) граждан и вопросах, подлежащих рассмотрению на нем, могут вноситься главой местного самоуправления, депутатами, комиссиями при сельских (поселковых) администрациях, старостами, органами территориального общественного самоуправления, правоохранительными органами, руководителями предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, а также гражданами, проживающими на этой территории.

Общее собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины от общего числа граждан населенного пункта, обладающих избирательным правом.

К компетенции собраний (сходов) граждан относятся следующие вопросы:

• избрание и освобождение старосты от должности;

• избрание органов территориального общественного самоуправления и утверждение их уставов (положений);

• заслушивание информации о работе старост местной администрации и ее комиссий, участковых инспекторов милиции, медицинских учреждений, руководителей культурно-просветительских и спортивных организаций, а также органов территориального общественного самоуправления населения;

• обсуждение проектов законов и других нормативных актов государственной власти и управления по важнейшим вопросам;

• рассмотрение и обсуждение планов застройки населенных пунктов, их благоустройства, сохранности и надлежащего использования жилищного фонда, решение вопросов коммунально-бытового, культурного, торгового и иного обслуживания населения, развития физической культуры и спорта, организации досуга граждан, по месту жительства, охраны природы, развития личных подсобных и фермерских хозяйств граждан;

• обсуждение поведения граждан, допускающих нарушение законов, общественного порядка, решений общих собраний (сходов) граждан, правовых актов органов местного самоуправления;

• утверждение программы деятельности органов территориального общественного самоуправления или старосты, заслушивание отчетов об их исполнении;

• рассмотрение проектов решений органов и должностных лиц местного самоуправления, внесенных на обсуждение населения;

• заслушивание отчетов депутатов представительных органов, избранных по данному избирательному округу;

• в соответствии с законодательством и Уставом муниципального образования могут рассматриваться и другие вопросы местной жизни, затрагивающие интересы населения соответствующей территории.

На общих собраниях (сходах) граждан может обсуждаться выдвижение кандидатов в депутаты районного (городского), сельского (поселкового) представительного органа местного самоуправления и на должность главы местного самоуправления, рассматриваться вопрос об их отзыве.

Общие собрания (сходы) граждан могут обращаться с вопросами и предложениями в государственные, муниципальные и общественные органы, предприятия, организации, к должностным лицам, которые обязаны не позднее чем в месячный срок рассмотреть эти предложения и о принятых мерах сообщить в соответствующую сельскую, поселковую администрацию, которая доводит до сведения населения.

Общие собрания (сходы) граждан вправе принять меры общественного воздействия к лицам, допустившим нарушение общественного порядка или ходатайствовать перед уполномоченными законом органами о привлечении нарушителей к административной ответственности.