Тема 7. Экологическое управление

Понятие экологического управления. Управление как социальное явление представляет собой процесс упорядочения каких-либо отношений для достижения определенных целей. Оно направлено на установление баланса элементов определенной системы. Основополагающими элементами управления являются: цель, которую необходимо достичь (управленческий результат); объект – общественные отношения, подлежащие упорядочению или поддержанию условий их существования; субъект – лицо, на которое возложена задача осуществлять комплекс управленческих действий; содержание (направления) деятельности – функции управления, номенклатура которых необходима и достаточна для достижения управленческого результата; способы (методы), при помощи которых осуществляется управленческое воздействие; формы, в которые облекаются акты управления.

Экологическое управление делится на государственное, общественное и производственное.

Система органов государственного экологического управления. Государственное экологическое управление осуществляется государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. По объему и характеру экологической компетенции они делятся на органы общей, специальной и ведомственной компетенции.

Студенты должны знать о проводимой в настоящее время административной реформе.

На федеральном уровне в настоящее время действуют: Министерством природных ресурсов, в чьем ведении находятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральные агентства водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию;

Министерство здравоохранения и социального развития и входящее в его систему Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Министерство промышленности и энергетики, в его ведении состоит Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству;

Министерство сельского хозяйства, включая Федеральное агентство по рыболовству;

Министерство экономического развития и торговли, имеющее в своем подчинении Федеральные агентства кадастра объектов недвижимости и по управлению федеральным имуществом.

Кроме того, следует назвать Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также Министерство юстиции и подчиненную ему Федеральную регистрационную службу. Эти ведомства находятся в ведении Президента РФ.

В ведении Правительства кроме того, состоят Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Студенты должны следить за изменением системы федеральных органов исполнительной власти.

Функции государственного экологического управления - направления деятельности органов, это управление осуществляющих. Конкретные виды и содержание функций, в первую очередь, зависят от цели управления. Выделяются:

информационная функция, включающая ведение кадастров природных объектов, реестров объектов, оказывающих вредное воздействий на окружающую среду или потенциально способных оказать такое воздействие, мониторинг окружающей среды, сбор и обобщение иной информации, прямо или косвенно связанной состоянием природоресурсного потенциала или характеризующей экологическую обстановку;

планирование и прогнозирование мероприятий в области природопользования и охраны окружающей среды;

нормирование воздействий на окружающую среду, стандартизация;

экологическая экспертиза, в том числе ОВОС, иные виды экспертиз, связанные с недопущением ухудшения окружающей среды (превентивный контроль);

распоряжение природными объектами (предоставление и изъятие участков природной среды), выдача разрешений на воздействия на окружающую среду или функция по лицензированию воздействий на окружающую среду;

государственная регистрация прав на некоторые природные объекты;

экологический контроль;

сбор платежей за пользование природными объектами;

организация экологического воспитания, образования, научных исследований;

координационная функция;

международное сотрудничество.

Наряду с функциями как видами регулярно осуществляемой деятельности органы управления выполняют иные отдельные юридически значимые действия. В области регулирования земельных отношений это может быть перевод земель из одной категории в другую. В фаунистическом праве – принятие решения о занесении животных в Красную книгу и др.

Информационная функция. Наличие информационной функции экологического управления предопределяет существование всех других функций, поскольку без знаний о количестве, качестве природных объектов (или их части) невозможно сформулировать стратегию их использования, охраны, выполнять исполнительно-распорядительные действия по реализации компетенции, возложенной на органы государственного экологического управления. Особенностью информационной функции является множество различных документальных форм, в которых объективируются данные об окружающей среде и отдельных ее элементах. Это – государственные кадастры природных ресурсов, в частности земельный, водный лесной кадастр, кадастр животного мира, особо охраняемых природных территорий, месторождений и проявлений полезных ископаемых, иные кадастры (например, градостроительный кадастр), реестры (реестр регистрации лицензий на водопользование, реестр регистрации распорядительных лицензий на право пользования водными объектами, реестр регистрации договоров пользования поверхностными водными объектами, единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственный реестр опасных производственных объектов, реестр объектов размещения отходов), регистры (например, Российский регистр гидротехнических сооружений). Целям фиксирования информации служат экологические паспорта хозяйствующих субъектов - природопользователей, государственные федеральный и региональные доклады о состоянии окружающей среды, которые должны публиковаться ежегодно в доступной для населения форме, иные специфические информационные документы, в частности, Красная книга РФ и красные книги субъектов РФ, федеральный и региональный фонды геологической информации, водохозяйственные балансы, государственный баланс запасов полезных ископаемых, радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий.

Одним из направлений (подфункцией) деятельности, связанной с получением экологической информации, является мониторинг окружающей среды, трактуемый законодателем как комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Его разновидностью выступает государственный экологический мониторинг, т.е. мониторинг, осуществляемый органами государственной власти РФ и субъектов федерации. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177, утвердившим Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) он включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Экологическое прогнозирование и планирование представляют собой организационно-правовой процесс подготовки и принятия государственными компетентными органами решений (направлений действия, комплекса мероприятий), связанных с хозяйственным и иным воздействием на природную среду, различных регионов страны, а также нейтрализацией последствий антропогенной деятельности и негативных (чрезвычайных) явлений природного характера, объективируемых в специальных правовых актах.

ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» (1995 г. с последующими изменениями) называет 3 формы планирования или стадии целевого программирования:

государственное прогнозирование социально-экономического развития РФ как системы научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития страны, основанных на законах рыночного хозяйствования, результаты которого используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социально-экономической политики государства;

концепция социально-экономического развития как система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей;

программа социально-экономического развития РФ как комплексная система целевых ориентиров и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Особой формой комплексного регионального планирования выступают акты, связанные с рациональной организацией территорий (территориальное планирование), схемы, проекты, программы использования и охраны природных объектов.

К отраслевым предплановым актам в области использования и охраны земель можно отнести ряд документов, разрабатываемых в процессе землеустроительной деятельности. Это также схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, водохозяйственные балансы, схемы и проекты лесоустройства.

Правовая база деятельности по нормированию в области охраны окружающей среды достаточно обширна. Ее законодательная основа включает ФЗ «О техническом регулировании» (2002 г.), регулирующий отношения, возникающие при: разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; оценке соответствия.

К источникам данного института относятся также ФЗ от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», устанавливающий систему экологических нормативов и раскрывающий их содержание; Градостроительный кодекс РФ, устанавливающий градостроительные нормативы и правила, имеющие своей целью в том числе и поддержание качества окружающей среды; ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», предусматривающий установление гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха и предельно допустимых уровней физического воздействия на него; ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», регламентирующий в частности, государственные санитарно - эпидемиологические правила и нормативы - нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно - эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний; иные законодательные акты, регулирующие использование и охрану отдельных природных объектов и природных комплексов; постановление Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»; Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554, нормативные правовые акты субъектов РФ, предусматривающие региональные нормативы использования отдельных природных объектов, например, Закон Ставропольского края от 7 апреля 1995 № 4-КЗ г. «О сохранении почв и земель, предотвращении их деградации», устанавливающий введение региональных нормативов и режимов экологической безопасности использования земельных участков и принятое в его развитие постановление главы администрации Ставропольского края от 19 августа 1996 г. № 532 «О введении на территории Ставропольского края региональных нормативов для обеспечения режимов экологически безопасного использования пахотных земель» и другие.

Студенты должны знать систему экологических нормативов, предусмотренных ФЗ от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»:

нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда;

нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, установленные в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды (ст. 22 закона относит к ним традиционные нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления, нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий), нормативы, ранее называемые лимитами – нормативы допустимого изъятия компонентов окружающей среды, нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду, а также новый вид нормативов – технологические, предполагающие использование наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов);

нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие – это нормативов, дополняет существовавший ранее учет суммарной нагрузки на окружающую среду, который должен был применяться лишь при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов.

Экологическая экспертиза. Изучение данной темы следует начать с определения понятия и выявления роли и значения экологической экспертизы как одного из наиболее эффективных механизмов предупреждения экологически вредной деятельности. Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года устанавливает цели и принципы проведения экологической экспертизы и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере. Экологическая экспертиза бывает двух видов – государственная и общественная. Студенты должны усвоить соотношение государственной экологической экспертизы с другими видами государственных экспертиз (санитарно-эпидемиологической, градостроительной, экспертизой промышленной безопасности). Студентам необходимо четко охарактеризовать каждую из них, понимая, что государственная экспертиза представляет собой деятельность специально уполномоченного органа – процедуру вынесения экологически значимых государственных решений. А общественная экспертиза – способ защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду.

На основе изучения соответствующей главы Федеральных законов «Об охране окружающей среды» и «Об экологической экспертизе» и научных источников студенты должны усвоить: организацию и порядок проведения государственной экологической экспертизы; пакет документов, представляемых на экспертизу; роль оценки воздействия на окружающую среду как необходимого этапа подготовки документации на государственную экологическую экспертизу; формирование экспертных комиссий; компетенцию специально уполномоченного органа в данной сфере; права и обязанности заказчика документации и экспертов; уровни проведения государственной экологической экспертизы по территориально-административному признаку; порядок проведения общественной экологической экспертизы.

Лицензирование в экологическом праве подразумевает установленный процессуальный порядок получения разрешения на деятельность, связанную с воздействиями на природную среду. Предложенное название достаточно условно, так как не все разрешения на природопользование имеют форму лицензии как административного акта. В земельном праве, например, на сегодняшний день, одним из центральных правоустанавливающих юридических фактов является не лицензия, а решение (постановление) главы органа местного самоуправления или регионального органа исполнительной власти; воздействия на атмосферный воздух оформляются документом, именуемым разрешением. В некоторых регионах действуют и иные формы разрешительных документов (в Ставропольском крае – это путевки на добычу объектов охоты; талоны токсичности, выдаваемые владельцам автотранспорта).

Лицензирование воздействий на окружающую среду, по сути, означает предоставление права пользоваться природными объектами, именно так ранее называлась эта функция органов государственного управления. Если же использовать гражданско-правовую терминологию, то в ряде случаев мы имеем дело с распоряжением природными объектами со стороны собственника или лица (органа государственной власти или местного самоуправления), уполномоченного собственником. Причем распоряжение может иметь целью прекращение права государственной или муниципальной собственности и возникновение права частной собственности (например, отчуждение земельных участков), а может представлять собой передачу участка природной среды на основе норм обязательственного права (в аренду, безвозмездное пользование, концессию).

Задачей экологического контроля является проверка соответствия деятельности участников экологических отношений требованиям экологического законодательства либо выявление случаев самовольного пользования природными объектами. Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» трактует экологический контроль как систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Различают государственный федеральный экологический контроль, государственный экологический контроль, осуществляемый субъектами РФ, муниципальный экологический контроль, общественный и производственный экологический контроль.

Студенты должны изучить ст. 66 ФЗ от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в которой дан перечень правомочий государственных инспекторов вы области охраны окружающей среды.

Государственная регистрация прав на некоторые природные объекты предусмотрена ст. 131 и 164 Гражданского Кодекса РФ и ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», иными нормативными правовыми актами. Виды же недвижимого имущества, права на которые подлежат государственной регистрации, указаны в ст. 130 Г РФ. Это функция представляет собой процедуру закрепления и удостоверения вещных прав на природные объекты, проверку законности совершения сделок по поводу некоторых природных объектов и удостоверению возникших прав, регистрацию ограничений и обременений прав владельцев природных объектов. Данная функция в большинстве случаев тесно связана с кадастровой функцией и функцией лицензирования воздействий на окружающую среду (функцией предоставления и изъятия участков природной среды). Государственная регистрация прав на некоторые природные объекты, с одной стороны, есть удостоверение возникновения или прекращения имущественных прав, с другой, представляет собой процесс, направление деятельности органов исполнительной власти, т.е. функция управления. Кроме того, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество является документом, содержащим определенные сведения, касающиеся природных объектов и поэтому его можно отнести к документальной форме, в которой объективируется экологическая информация.

Сбор платежей за пользование природными объектами, включая плату за негативное воздействие на окружающую среду, основывается на экологическом и налоговом законодательстве, устанавливающими принцип платности природопользования, виды платежей, их содержание, порядок их сбора.

Студенты должны изучить ст. 13 Налогового кодекса РФ, устанавливающего систему налогов и сборов за пользование окружающей средой в виде:

акцизов на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; налога на пользование недрами;

налога на воспроизводство минерально - сырьевой базы;

налога на дополнительный доход от добычи углеводородов;

сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

лесного налога;

водного налога;

экологического налога.

К региональным налогам и сборам Налоговый кодекс РФ относит, наряду с другими налогами налог на недвижимость, при введении которого в соответствии со ст. 14 кодекса на территории соответствующего субъекта РФ прекратит действие налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог.

К местным налогам кодекс относит земельный налог.

Одним из принципов охраны окружающей среды ст. 3 ФЗ от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» называет организацию и развитие системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры.

В целях реализации этого принципа закон предусматривает установление системы всеобщего и комплексного экологического образования, включающую в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма.

Координационная функция может выступать как самостоятельная функция и эта ее роль по мере изменения соотношения внеэкономических и экономических методов управления будет усиливаться в пользу последних. Вместе с тем координационная функция обеспечивает реализацию других функций, например, планирования (на этапе формирования целевых программ), экологического контроля (организация комплексных проверок), экологической экспертизы (привлечение экспертов-специалистов из различных организаций и учреждений) и т.д.

Международное сотрудничество, являясь одним из принципов охраны окружающей среды и направлением деятельности в том числе и органов исполнительной власти, базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ.

Основные направления международного сотрудничества в данной области отношений формируются, исходя из глобального характера экологических проблем, приоритетов, определяемых мировым сообществом на международных саммитах, последний из которых состоялся в августе-сентябре 2002 г. в ЮАР.