§ 3. Понятие и политико-правовое значение суверенитета

Суверенитет государства, народа, нации. Их взаимосвязь

Особенности государственного строительства в современных условиях обусловливаются обретением республикой государственного суверенитета.

В литературе проблеме суверенитета и его видов в прошлом уделено много внимания54. В то же время эта проблема приобрела новые очертания и ожесточенные в этой связи споры в 90-е годы, когда дискуссия шла о соотношении прав СССР и союзных республик, об их праве на выход из состава СССР, о пересмотре содержания Конституции СССР и т.д.

Различают несколько видов суверенитета. Однако по мнению Г.Х. Шахназарова, "понятие суверенитета связано исключительно с существованием государства. У народа не существует другого способа реализовать свою суверенную волю, как через государственный механизм; единственное исключение составляет революционное ниспровержение власти".55 Особо хотелось подчеркнуть позицию А.И. Лепешкина, который подчеркивает неделимость суверенитета народа, а о суверенитете национальном и государственном говорит

Дорогин В.А. Суверенитет в советском государственном праве. - М., 1948; Левин И.Д. Суверенитет. - М., 1948; Вихарев С.Р. Суверенитет Белорусской ССР в составе Союза ССР; Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962.; Лепешкин А.И. Советкий федерализм (теория и практика). - М., 1977; Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики. - М., 1968; Уманский Я.Н. Советское государственное право. - М., 1970; Курс Советского государственного права. М., 1971; Советское государственное право. - М., 1980; Конституция СССР: политико-правовой комментарий. - М., 1982; Конституционное регулирование национального суверенитета и государственности в СССР. Свердловск, 1982; Садыков У.А. Конституционный статус союзной республики. Ташкент, 1983; Советское государственное строительство и право. - М., 1984; Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа. Свердловск.,1987. 55 Советское государство и право. 1972. № 10. С. 137.

коллективов, т.е. институты гражданского общества выступают в качестве конструктивного, а в соответствующих ситуациях и весьма жесткого оппонента власти.

Таким образом, конституционный строй (в содержательном аспекте, а не формальном) - это такой государственный и общественный строй, который определен демократической конституцией как основным законом страны, и для которого в силу демократизма конституции характерны указанные выше черты.

Конституционный строй определяется всем конституционным законодательством страны, которое, конечно же, может иметь отдельные недостатки, которые не деформируют природу и характер отношений между государством, обществом и индивидом.

В отличие от в целом конституционного строя основы конституционного строя (уже даже в силу значения слова "основы") представляют собой наиболее важные принципы и нормы конституции, предопределяющие характер и содержание государственного и общественного устройства. В силу этого положения первого раздела Конституции, посвященного основам конституционного строя, обладают большей юридической силой даже по отношению к нормам других статей Конституции. В качестве основ современного конституционного строя можно назвать демократию, правовое, социальное государство, оптимальный баланс прав и законных интересов государства, общества и человека.

В Конституции Республики Беларусь эти основы конституционного строя нашли свое закрепление. Сейчас принципиально важно наиболее полно воплотить их в жизнь.

48

56 Лепешкин А.И. Суверенитет в Советском союзном государстве и его укрепление в период развитого социализма // Советское государство и право. 1976. № 7.

57 Верховный Совет союзной республики и его конституционные полномочия. - Алма-Ата, 1979. С. 63. 58

Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т.1. - М., 1961. С. 260; Дорогин В.А. Суверенитет в советском государственном праве: Мн, 1948. Шевцов В.С. Суверенитет советского государства. - М., 1972. С. 7; 29- 31.

59Атаманчук Г. Суверенитет: чей и для чего // Союз. 1991. № 8. С. 8.

60Палиенко Н.И. Суверенитет - историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. -Ярославль, 1903. С.556.

61Бухвальд Е., Валентей С., Одинцова А. Экономический суверенитет, самоуправление и демократизация // Общественные науки и современность. 1917. № 2. Сурилов А. Центральная проблема - суверенитет // Под знаменем ленинизма. 1990. № 3. С. 51.

62Атаманчук Г. Суверенитет: чей и для чего? // Союз. 1991. № 8. С.8. 63Атаманчук Г.Указ.работа; см. также Сурилов А. Указ.работа. 64Атаманчук Г.Указ.работа; см. также Сурилов А. Указ.работа

лишь как о формах его проявления56. Однако, на наш взгляд, прав М.А. Биндер, который отмечает, что между различными видами суверенитета существует связь, и поэтому они находятся в единстве, но в то же время нельзя отрицать и существование большого числа специфических черт, следовательно справедливо, выделение трех видов суверенитета - народного, национального и государственного57.

Государственный суверенитет определяется как такое состояние государства, при котором оно самостоятельно определяет свою внутреннюю и внешнюю политику58. Изначально само понятие "суверенитет" возникло как определенная характеристика, атрибут государства. Суверенитет всегда связывался с государственной властью и выражал ее способность быть в обществе абсолютной, высшей и независимой силой. Причем и содержание суверенитета, и учение о суверенитете всегда имели конкретную направленность, были связаны с решением насущных вопросов общественной жизни. Если говорить о государственном суверенитете, то это понятие возникло и широко использовалось в борьбе за освобождение светской, государственной власти из подчинения церкви"59. Как отмечал русский юрист Н.И. Палиенко, "суверенитет является не только исторической категорией, но характеризует собой и ныне юридическую природу государственного властвования и является тем нобходимым критерием, который дает возможность o^Hreim. государство от других публично-правовых союзов и ограничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств"60.

Совершенно справедливо Г. Атаманчук критиковал взгляды тех авторов, которые необоснованно суверенитет из сферы политики, из сферы государственно-правовой жизни стали трансформировать в сферу экономики61, для которой характерно действие совсем иных законов, основывающихся на форме собственности, существующем механизме хозяйствования62. Эта тенденция особенно ярко проявилась во второй половине 80-х годов. Более того, суверенитет из государственно-правового "переместился на административно-территориальный уровень, когда уже области, районы, города, поселки и даже отдельные села стали провозглашать свой суверенитет"63.

По мнению Г. Атаманчука, государственный суверенитет имеет точное содержание, источники и рамки применения. Он констатирует следующие его моменты: "суверенитет только и исключительно характеризует государственность, выделяя и подчеркивая ее отличие от других общественных явлений; суверенитет связан с волей народов, населения государственно оформленной территории и содержит ее в собственных элементах; суверенитет является объективной реальностью, не требующей чьего-либо утверждения, но предполагающей использование его в качестве основы любых иных государственно-правовых явлений"64.

49

65Мойсеенко М.Г. Союзный договор и суверенитет: теория, практика, противоречие // В кн.: Конституционная реформа: поиски и решения. 1991. С.143-144.

66 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 1. - М., 1910. С. 217.

Затрагивая проблему суверенитета, М.Г. Мойсеенко утверждает, что "абсолютного государственного суверенитета нет и быть не может, ибо на современном уровне цивилизации, в условиях единого мирового хозяйства, неустранимой взаимозависимости государств по экономической, экологической, гуманитарной и многим другим линиям государственный суверенитет по своим свойствам (законам) может быть только в чем-то ограниченным. Во всяком случае, не абсолютным, а таким, когда он сочетается с суверенитетом других государств, с возрастающим влиянием мировых и региональных сообществ государств"65.

Суверенитет государства - это важнейшее, основное свойство государства, в силу которого осуществляемая им власть является единой, верховной и независимой.

Обладание государственным суверенитетом - это не что иное как верховенство и независимость государственной власти внутри страны, а также в проведении внешней политики. Однако и здесь возможны ограничения. Международным сообществом выработаны принципы цивилизованных отношений между государствами, которых они должны придерживаться (см., например, ст. 18 Конституции, а также Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 24 декабря 1970 года; Декларацию о соблюдении принципов сотрудничества в рамках СНГ от 14 февраля 1992 года; Декларацию о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств - участников СНГ от 15 апреля 1994 года). Общепризнано также, что состояние дел с соблюдением прав и свобод человека в том или ином государстве также может быть предметом международной защиты.

Верховенство государственной власти - это такое ее состояние, при котором над ней не может быть иной власти, это, прежде всего, ее неограниченность (с известными, безусловно, оговорками) ничем, кроме положений демократической конституции и естественного права. Верховенство власти означает ее единство в том смысле, что нет "двоевластия", другой конкурирующей власти, посягающей на представительство воли народа.

Независимость государственной власти означает ее самостоятельность, ее исключительное право издавать нормативные акты, определять и поддерживать конституционный порядок.

Государственный суверенитет - основное условие международной правосубъектности.

Государственная власть, обладая полнотой и верховенством, небезгранична в своих властных амбициях. Всегда есть пределы этой власти. Государство не может признаваться тем субъектом, границы деятельности которого безмерны, и что оно может делать все, что ему заблагорассудится. Интересный пример такой возможной "безграничности" власти приводил вьщающийся русский юрист Г.Ф. Шершеневич, который писал следующее: "Гипотетически государственная власть может установить законом социалистический строй или восстановить крепостное право; издать акт о национализации всей земли; взять половину всех имеющихся у граждан средств; обратить всех живущих в стране иудеев в христианство; запретить все церкви; отказаться от своих долговых обязательств; ввести всеобщее обязательное обучение или запретить всякое обучение, уничтожить брак и т.п."66.

Исторический опыт показал, что иногда государство стремится действовать именно таким образом, как писал Г.Ф. Шершеневич. Однако подобного рода "зигзаги" в развитии государства, в отношениях между ним и гражданами дорого обходятся обществу. Для того чтобы противодействовать сползанию государства к

50

тоталитаризму, сохранению демократического развития, и внедряется принцип разделения властей, система сдержек и противовесов. О степени цивилизованности государства судят по его отношению к правам и свободам граждан, насколько они реально гарантированы. Прошлое свидетельствует, что в фашистских государствах Германии и Италии абсолютизировалась роль государства, успех решения всех задач виделся в его могуществе, принижении роли общественных институтов, гражданского общества.

Народный суверенитет означает, что именно народ осуществляет свою власть самостоятельно. Именно народ является единственным источником государственной власти. Он осуществляет ее как непосредственно (на референдуме, при проведении выборов в Парламент и местные Советы депутатов), так и через представительные органы в формах и пределах, установленных Конституцией (см. ст. 3). Суверенная воля народа является определяющей для выработки и проведения курса внутренней и внешней политики.

Именно народ конституирует (обязует, узаконивает) государственную власть (органы государства) и осуществляет контроль за их деятельностью. Для этого используются различные формы, в том числе перевыборы должностных лиц, которые получают от народа свой мандат на пребывание в должности; отзыв депутатов и др.

Народный суверенитет по отношению к государственному является первичным, однако первый может быть реализован лишь при условии существования государственного суверенитета.

Суверенитет нации выражается в возможности нации распоряжаться своей судьбой, самоопределяться в государственной, экономической, социальной и духовной сферах.

Нацией является историческая общность людей, складывающаяся в процессе формирования общности их территории, экономических связей, языка, культуры. Нация формируется из различных племен и народностей.

В условиях общего признания на международном уровне нерушимости государственных границ попытка отдельных наций на формирование собственного государства (суверенного) встречает серьезный отпор, нередко и с применением силы, со стороны государства, в рамках которого существует нация.

Декларация о государственном суверенитете Республики Беларусь. Иные акты, направленные на закрепление государственной самостоятельности

Первым шагом на пути к обеспечению государственного суверенитета республики было Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 20 июня 1990 года "О подготовке Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь"67 (тогда еще Белорусской Советской Социалистической Республики), в котором выражено согласие с предложением Председателя Верховного Совета республики о включении в повестку дня первой сессии Верховного Совета двенадцатого созыва вопроса о Декларации, о государственном суверенитете республики. Было заявлено о необходимости рассмотреть этот вопрос как первоочередной по мере его готовности. Из 35 депутатов была образована Комиссия Верховного Совета по подготовке проекта Декларации (из них - 24 члена Президиума Верховного Совета). Надо заметить, что проект такого важнейшего документа был подготовлен в рекордные сроки. (конечно, это не могло не сказаться на качестве этого документа). Хотя следует признать, что уже имелась определенная база для этого не только в виде идей у отдельной части депутатов (прежде всего, представителей БНФ), но и в виде соответствующих деклараций других союзных республик. К этому времени были приняты Декларации о государственном суверенитете Эстонии (16.11.88), Латвии (28.07.89), Литвы (26.05.90), Грузии (26.05.90),

67 СЗ БССР. 1990. № 18. Ст. 267.

51

68 Головко А.А. Суверенитет союзной республики // В кн.: Советское многонациональное государство. -Свердловск, 1983. С. 68; Шабайлов В.И. Союзная республика - суверенное советское социалистическое государство // В кн.: В союзе равных и суверенных. С. 67.

России (12.06.90), Молдовы (23.06.90), Украины (16.07.90). Несколько позднее были приняты Декларации Туркменистаном (22.08.90), Арменией (23.08.90), Таджикистаном (24.08.90), Кыргызстаном (31.08.90), Казахстаном (25.10.90), Узбекистаном (31.09.91), Азербайджаном (18.10.91).

До рассмотрения проекта Декларации Верховный Совет 22 июня 1990 года решил еще один важнейший вопрос, без которого нельзя было двигаться к суверенитету, а именно: образовал Конституционную комиссию (о процессе подготовки и принятии действующей Конституции см. главу II). Непосредственно сама Декларация Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете была принята 27 июля 1990 года.

Декларация хотя и не имела тогда, по нашему мнению, юридического значения, в плане ее соотношения с другими актами носила рекомендательный характер, однако стимулировала принятие других законодательных и иных нормативных актов Республики Беларусь. Многие ее идеи были включены в проекты разрабатываемых нормативных актов. На это, в принципе, нацеливала и сама Декларация, в статье 12 которой сказано, что положения настоящей Декларации реализуются Верховным Советом путем принятия новой Конституции (Основного Закона) и законов Республики Беларусь.

Государственный суверенитет, как было заявлено в Декларации, утверждается во имя высшей цели -свободного развития и благополучия, достойной жизни каждого гражданина республики на основе обеспечения права личности в соответствии с Конституцией Республики Беларусь и ее международными обязательствами. Именно осознание этой ответственности Верховного Совета за судьбу народа привело к тому, что он провозгласил "полный государственный суверенитет Республики Беларусь как верховенство, самостоятельность и полноту государственной власти в границах ее территории, правомочность ее законов, независимость республики во внешних отношениях" и заявил о стремлении создать правовое государство.

Значение Декларации огромно. Декларация определила соотношение властных полномочий Союза и республики. Ранее существовавшая пирамида была перевернута: не Конституция и законы СССР имели верховенство, а объявлялось, что на территории Республики Беларусь устанавливается верховенство Конституции и законов республики. Эта запись явилась в будущем юридической основой для решения судьбы о федеративном государстве, в котором не может не быть определенного круга вопросов, по которым федерация имеет прерогативу. Для усиления этой формулы в Декларации было подчеркнуто, что все граждане и лица без гражданства, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, находящиеся и действующие на территории республики, обязаны исполнять законодательство республики. Идея Декларации заключалась и в том, чтобы подчеркнуть самостоятельность республики в осуществлении права на добровольные союзы с другими государствами и свободный выход из этих союзов. Более того, вовсе не отвергалось нахождение в составе СССР, так как Республика Беларусь предлагала безотлагательно приступить к разработке Договора о союзе суверенных социалистических государств.

Неотъемлемым признаком государственного суверенитета (в Декларации не совсем точно указано - в качестве неотъемлемой части суверенитета) является гражданство. Это всегда подчеркивалось учеными68. Действительно, без этого нельзя говорить о самостоятельности государства. Республика согласно Декларации принимает в гражданство и решает вопросы о выходе из гражданства. Республика охраняет честь, здоровье, права и законные интересы всех граждан, обеспечивает их социальную защищенность. Они находятся под ее защитой, пребывая за пределами Республики Беларусь (ст. 4).

51

Необходимым атрибутом государственности является право иметь собственные Вооруженные Силы, внутренние войска, органы государственной и общественной безопасности, подконтрольные Верховному Совету республики. Причем это подкрепляется правом определять порядок и условия прохождения гражданами республики воинской службы, службы в органах государственной и общественной безопасности; решать вопросы размещения войск и вооружений на ее территории.

Что же касается воинских формирований других стран, их военных баз и сооружений, то они не могут быть размещены на территории республики без согласия ее Верховного Совета. Представляется, что в данном случае речь шла, прежде всего, о воинских формированиях и военных объектах других союзных республик СССР, так как не имелось в виду давать согласие на размещение тех из них, которые принадлежат иным странам. Была определена тенденция развития государства в этом направлении - ставилась цель сделать территорию республики безъядерной зоной, а государство - нейтральным. По поводу реализации этой концепции государственного строительства особенно ожесточенные споры возникли при решении вопроса о присоединении к Договору о коллективной безопасности.

Государственный суверенитет предполагает независимость государства в проведении внутренней политики. Это возможно тогда, когда власть его распространяется на всю территорию. В этих целях в Декларации было закреплено, что земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории республики являются собственностью белорусского народа, которому принадлежат исключительные права по их владению, пользованию и распоряжению. Республика самостоятельно устанавливает порядок организации на своей территории охраны природы, использования природных ресурсов и обеспечивает народу экономическую безопасность. Республика самостоятельна в определении правового режима всех видов имущества.

Суверенитет возможен тогда, когда государство самостоятельно решает территориальные вопросы. В истории белорусского государства были случаи, когда ее граница в период вхождения в состав Союза изменялась без ее ведома. Это подрывало принципы государственности. Декларация закрепила статус территории республики как единой и неделимой, она не может быть изменена или использована без согласия Республики Беларусь. Все вопросы о границах должны решаться на основе международных договоров, которые подлежат ратификации высшим представительным органом.

Одним из признаков суверенности государства является право иметь свою финансово-кредитную денежную систему, собственную налоговую и таможенную службы. Поэтому в Декларации было закреплено исключительное право на учреждение указанных собственных систем. Вместе с тем стремление к размежеванию, которое наметилось уже ранее, проявилось в том, что в Декларации было закреплено право республики на свою долю в общесоюзном имуществе соответственно вкладу белорусского народа, было подчеркнуто, что как республика - основательница Союза ССР она имеет право на свою долю от алмазного, валютного фондов и золотого запаса СССР.

В первой статье Декларации предусмотрено, что Республика Беларусь - суверенное государство, утвердившееся на основе осуществления белорусской нацией ее неотъемлемого права на самоопределение, верховенства народа в определении своей судьбы, а также государственности белорусского языка. На наш взгляд, государственность языка не является неотъемлемым признаком суверенности государства. В большинстве государств в конституциях не закрепляется статус государственности языка, однако несмотря на это нельзя усомниться в их суверенности. Если встать на противоположную точку зрения, а именно -отсутствие статуса государственного у белорусского языка, то нельзя говорить о суверенитете государства. Такой подход не исключает необходимости обеспечения функционирования белорусского языка во всех

52