§ 1. Понятие, общая характеристика и виды преступлений

против государственной власти, интересов государственной

службы и службы в органах местного самоуправления

Уголовный кодекс не содержит определения против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (должностных преступлений), оно разработано теорией уголовного права.

Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления - это общественно опасные противоправные деяния, посягающие на нормальную, регламентированную законом и отвечающую интересам развития общества деятельность аппарата публичной власти и управления, совершенные должностными лицами с использованием своих служебных полномочий или благодаря служебному положению, а также в случаях, предусмотренных уголовным законом иными специальными субъектами.

Видовым объектом должностных преступлений следует признать нормальную, регламентированную законом и отвечающую интересам развития общества деятельность аппарата публичной власти, который олицетворяют государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, органы местного самоуправления, а также аппарат управления в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ, либо деятельность органов управления государственных или муниципальных учреждений, государственных корпораций.

Непосредственными объектами выступают отношения в различных сферах деятельности отдельных звеньев аппарата публичной власти. Кроме того, в отдельных случаях должностные преступления могут иметь дополнительный непосредственный объект - охраняемые законом права и интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства. Содержание этих отношений обусловлено юридической природой конкретного преступления, предусмотренного гл. 30 УК, которая определяется исходя из регламентации признаков состава преступления. К примеру, в результате превышения должностных полномочий могут быть нарушены права отдельных граждан.

В некоторых должностных преступлениях следует выделять их предмет. В качестве такового признаются:

- бюджетные средства, расходуемые нецелевым образом (ст. 285.1 УК);

- средства государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК);

- единые государственные реестры;

- документы, на основании которых была внесена запись в указанные единые государственные реестры;

- документы, на основании которых было внесено изменение в указанные единые государственные реестры (ст. 285.3 УК);

- информация (ст. 287 УК);

- взятка в виде денег, ценных бумаг, иного имущества, выгод имущественного характера, иные имущественные права (ст. ст. 290, 291, 291.1 УК);

- официальный документ (ст. 292 УК);

- паспорт гражданина РФ; документы, необходимые для получения гражданства РФ (ст. 292.1 УК).

Объективная сторона абсолютного большинства должностных преступлений может совершаться в форме действия, например нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК); нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК); внесение в единые реестры заведомо недостоверных сведений (ст. 285.3 УК); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК); присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК); получение взятки (ст. 290 УК); дача взятки (ст. 291 УК); посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК); незаконная выдача паспорта гражданина РФ, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ (ч. 1 ст. 292.1 УК); служебный подлог (ст. 292 УК).

Путем как действия, так и бездействия могут быть совершены: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК); незаконная выдача паспорта гражданина РФ, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ (ч. 2 ст. 292.1 УК); халатность (ст. 293 УК).

Только путем бездействия осуществляется лишь одно преступление рассматриваемого вида - неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа (ст. 286.1 УК).

Должностным преступлениям характерна общность следующих признаков:

1) деяние совершается должностным лицом с использованием своих служебных полномочий; должностным лицом благодаря занимаемому служебному положению; недолжностным лицом, но сопряжено с использованием публичной служебной деятельности;

2) деяние совершается вопреки интересам службы.

На протяжении долгих лет большинством теоретиков признавалось, что различные виды должностного злоупотребления образуют совершение виновным деяния при использовании служебного положения.

Совершение деяния с использованием своих служебных полномочий означает обусловленность действий должностным положением лица. Надо иметь в виду, что получение взятки возможно путем совершения виновным деяния в силу должностного положения.

Деяние в должностных преступлениях совершается вопреки интересам службы. Должностное лицо формально действует в рамках служебных полномочий, но, по существу, эти действия не вызываются интересами службы и поэтому по своему содержанию являются незаконными.

По конструкции объективной стороны часть должностных преступлений имеет формальный состав преступления (ст. ст. 285.1, 285.2, 285.3, 287, 289, 290, 291, 291.1, ч. 1 ст. 292.1 и ст. 292 УК).

Преступления, предусмотренные ст. ст. 285, 286, 286.1, 288, ч. 2 ст. 292.1 и ст. 293 УК, имеют материальный состав. Для большинства из них (ст. ст. 285, 286, 288 и 293 УК) закон обозначает общественно опасные последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (аналогично описаны последствия и в квалифицированном составе служебного подлога - ч. 2 ст. 292 УК).

Существенность нарушения указанных интересов является оценочной категорией и не имеет официально установленных количественных критериев для ее исчисления. Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п. 18 Постановления от 16.10.2009 N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий", "под существенным нарушением прав граждан или организаций в результате злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий следует понимать нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией Российской Федерации (например, права на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан, права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе права на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением, и др.). При оценке существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т.п.

Под нарушением законных интересов граждан или организаций в результате злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий следует понимать, в частности, создание препятствий в удовлетворении гражданами или организациями своих потребностей, не противоречащих нормам права и общественной нравственности (например, создание должностным лицом препятствий, ограничивающих возможность выбрать в предусмотренных законом случаях по своему усмотрению организацию для сотрудничества)".

Субъективная сторона всех рассматриваемых преступлений, кроме халатности (ст. 293 УК) и ее разновидности, предусмотренной в ч. 2 ст. 292.1 УК, характеризуется умышленной формой вины. Злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК) и служебный подлог (ст. 292 УК) характеризуются также специальным мотивом - корыстной или иной личной заинтересованностью.

Субъект преступлений, кроме дачи взятки (ст. 291 УК) и посредничества во взяточничестве (ст. 291.1 УК), - специальный.

Разновидностями специального субъекта преступлений, которые предусмотрены гл. 30 УК, являются:

- должностное лицо (ст. ст. 285, 285.2, 285.3, 286, 289, 292, 292.1, 293);

- должностное лицо получателя бюджетных средств (ст. 285.1);

- должностное лицо, обязанное предоставлять информацию Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287);

- иностранное должностное лицо (ст. ст. 290, 291, 291.1);

- должностное лицо публичной международной организации (ст. ст. 290, 291, 291.1);

- государственный служащий, не относящийся к числу должностных (ст. ст. 288, 292);

- служащий органов местного самоуправления, не относящийся к числу должностных (ст. ст. 288, 292);

- государственный служащий (ст. 292.1);

- сотрудник органов внутренних дел (ст. 286.1).

Из примечания 1 к ст. 285 УК, где приведено легальное определение должностного лица, следует, что в его основу положены функции, выполняемые работником; время и место их исполнения.

Одну из категорий должностного лица составляют представители власти. Это понятие дано в примечании к ст. 318 УК. Согласно п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 "к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также исходя из примечания к статье 318 УК РФ иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности".

Наиболее распространенную категорию должностных лиц составляют лица, наделенные организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями.

Под организационно-распорядительными функциями должностного лица следует понимать полномочия, связанные с непосредственным управлением людьми, участком работы, производственным процессом (через других лиц). В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 указано, что под ними следует понимать "полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии)" (п. 4).

Административно-хозяйственные функции связаны с непосредственным распоряжением и управлением государственным или муниципальным имуществом, организацией получения либо отпуска материальных ценностей и контролем над этими операциями и др. Пленум Верховного Суда РФ в п. 5 Постановления от 16.10.2009 N 19 указал: "Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием)".

Должностные лица, признаваемые субъектами преступлений гл. 30 УК, могут выполнять указанные функции за вознаграждение или бесплатно, постоянно или временно. Их выполнение по специальному полномочию означает, "что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой" (п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19).

Разновидностями специального субъекта преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, являются иностранное должностное лицо и должностное лицо публичной международной организации (ст. ст. 290, 291, 291.1). В примечании 1 к ст. 290 УК сказано, что под иностранным должностным лицом понимаются любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия.

Должностное лицо международной публичной организации - это международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени.

В примечании 4 к ст. 285 УК говорится, что не являющиеся должностными лицами государственные служащие и служащие органов местного самоуправления несут уголовную ответственность по нормам гл. 30 УК только в случаях, когда это предусмотрено ст. ст. 292, 292.1 УК.

Понятие государственного служащего дается в Федеральном законе от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (ст. 10) и в Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 13), а муниципального служащего - в Федеральном законе от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (п. 1 ст. 10).

К сотрудникам органов внутренних дел (ст. 286.1 УК) относятся граждане РФ, состоящие в должностях рядового и начальствующего состава органов внутренних дел или в кадрах МВД России, которым в установленном порядке присвоены специальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел.

Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления можно подразделить на два вида:

1) общие должностные преступления (ст. ст. 285, 286, 293 УК);

2) специальные должностные преступления (ст. ст. 285.1, 285.2, 285.3, 286.1, 287, 289, 290, 292, 292.1 УК).

Опасность отдельных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления повышается за счет размера предмета преступления, особо опасных последствий преступления, специфики субъектов преступления и др.

За некоторые деяния ответственность дифференцируется в зависимости от размера предмета преступления. Так, при наличии особо крупного размера содеянное охватывается, соответственно, по частям вторым ст. ст. 285.1 и 285.2 УК. В примечании к ст. 285.1 УК указано, что применительно к данным статьям крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 млн. 500 тыс. руб., а особо крупным размером - 7 млн. 500 тыс. руб.

Размер взятки (ст. ст. 290, 291, 291.1 УК) также влияет на ее квалификацию. Выделяются значительный размер взятки (ч. 2 ст. 290, ч. 2 ст. 291 и ч. 1 ст. 291.1 УК); крупный размер взятки (п. "б" ч. 5 ст. 290, п. "б" ч. 4 ст. 291 и п. "б" ч. 3 ст. 291.1 УК) и особо крупный (ч. 5 ст. 290, ч. 5 ст. 291 и ч. 4 ст. 291.1 УК). Значительным размером в соответствии с примечанием к ст. 290 УК признаются сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, превышающие 25 тыс. руб., крупным размером - превышающие 150 тыс. руб., особо крупным размером - превышающие 1 млн. руб.

Опасность отдельных рассматриваемых преступлений повышается за счет специфики их субъекта. Совершение деяния лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, а равно главой местного самоуправления выступает в качестве квалифицирующих признаков преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 285 УК и ч. 2 ст. 286 УК, либо особо квалифицирующих признаков преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 290 УК. Совершение деяния лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, выступает в качестве квалифицирующего признака преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 287 УК.

Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ определены в ст. 1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". К ним относятся должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Под главой органа местного самоуправления следует понимать главу муниципального образования - его высшее должностное лицо, наделенное уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Тяжкие последствия предусмотрены в качестве особо квалифицированного признака некоторых должностных преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 285, ч. 3 ст. 285.3, ч. 3 ст. 286, ч. 2 ст. 286.1, ч. 3 ст. 287 УК. Вопрос о том, что считать такими последствиями, должен решаться в зависимости от фактических обстоятельств дела. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 к ним рекомендовано относить "последствия совершения преступления в виде крупных аварий и длительной остановки транспорта или производственного процесса, иного нарушения деятельности организации, причинение значительного материального ущерба, причинение смерти по неосторожности, самоубийство или покушение на самоубийство потерпевшего и т.п." (п. 21).

Деяния, совершенные по предварительному сговору группой лиц, образуют квалифицированные либо особо квалифицированные виды должностных преступлений, предусмотренных п. "а" ч. 2 ст. 285.1, п. "а" ч. 2 ст. 285.2, ч. 2 ст. 285.3; ч. 2 ст. 286.1, п. "б" ч. 3 ст. 287, п. "а" ч. 5 ст. 290, п. "а" ч. 4 ст. 291, п. "а" ч. 3 ст. 291.1 УК.

Организованная группа признается квалифицирующим или особо квалифицирующим признаком должностных преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 286.1, п. "б" ч. 3 ст. 287, п. "а" ч. 5 ст. 290, п. "а" ч. 4 ст. 291, п. "а" ч. 3 ст. 291.1 УК.

Частью 3 ст. 286 УК в качестве особо отягчающих обстоятельств превышения должностных полномочий предусмотрены применение насилия или угроза его применения, применение оружия или специальных средств.

Применение физического насилия охватывает такие действия виновного, как побои, истязание, причинение легкого, средней тяжести и тяжкого вреда здоровью и смерти по неосторожности.

Умышленное причинение смерти потерпевшему должно быть квалифицировано по совокупности со ст. 105 и п. "а" ч. 3 ст. 286 УК.

Под применением оружия или специальных средств надлежит понимать умышленные действия, связанные с использованием лицом поражающих свойств указанных предметов, или использование их по назначению (п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19).

Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (п. "а" ч. 3 ст. 287 УК) предполагает совершение деяний, предусмотренных ч. ч. 1 и 2 ст. 287 УК, если они сопряжены с сокрытием правонарушений, совершенных должностными лицами органов государственной власти. Содеянное виновным должно быть связано с сокрытием правонарушений (оно может быть правонарушением любого вида), которые совершены как самим должностным лицом, обязанным предоставить информацию Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ, так и всяким другим должностным лицом органов государственной власти.