Фахрутдинова УП_Пр и исп Гос реш 02_12_13

§1. Сущность, свойства государственных решений, место государственных решений в системе государственного управления

Изучение государственного решения предполагает определение его понятия. В данном случае речь идет об особом типе управленческих решений, составляющих функцию государственной власти. Под государственно-управленческим решением понимается осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Существует и более широкое понятие государственного решения, в соответствие с которым, это ‑ властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий.

 «Управленческие решения и действия по их реализации играют центральную роль в государственном механизме. Решения связывают воедино разнородные социальные интересы и политические позиции, стратегические цели и оперативные задачи, идеальные проекты и реальные действия сотен государственных руководителей, тысяч профессиональных чиновников и миллионов рядовых граждан».¹

Субъектами государственного и муниципального управления выступают законодательные и исполнительные органы, осуществляющие косвенные и прямые управленческие воздействия в соответствии с их полномочиями.

Объектом государственного управления являются социально-экономические процессы, общественные институты, социальные группы.

Определяя место государственных решений в системе государственного управления, можно выделить в научной литературе узкий и широкий подходы. В соответствие с широким подходом решение вообще и государственное решение в частности совпадает соответственно с управление вообще и государственным управлением в частности. Этот подход восходит к работам Г.Саймона, понимающего решение как связующий процесс, пронизывающий все функции управления.

«Но в последнее время, пишет А.А.Дегтярев, в сфере государственного управления и публичной политики доминирует все же так называемый «узкий» взгляд на категорию решения (Дж. Андерсон, М. Хилл, А. Карпов и др.), согласно которому собственно принятие (или утверждение) решений выступает либо одной из функций и компонтов публичной политики (pubic policy), либо лишь одной из фаз управленческого процесса наряду с фазами аналитической подготовки и практической реализации тех же решений».²

«Политическое управление (policy) может иногда быть идентифицировано в терминах решения, но очень часто публичная политика включает в себя целые группы решений или же то, что выглядит несколько шире, чем простое их проектирование, - Публично-государственная политика развивается скорее даже в рамках фазы, обозначаемой как фаза реализации (implemeпtation) решений, чем на стадии их выработки и принятия (policy-making phase) внутри политико-управленческого процесса»³

Вместе с тем, несмотря на указанные различия, все исследователи признают, что решения являются центральным, важнейшим компонентом государственного управления и, соответственно, их суть зависит от реализуемой модели публичной политики и управления. Эти модели можно отнести, как минимум к двум группам: закрытой и открытой. В соответствие с закрытой моделью, восходящей еще к работам Т.Гоббса и М.Вебера, государство понимается как совокупность консолидированных и рационализированных систем, стремящихся к достижению коллективных целей на базе утвержденных общих принципов, публичных норм и процедур.

По мнению, А.А.Дегтярева данный архетип государственного управления носит симплексно-холистическии, нормативный и «закрытый» характер. В данной модели решения формируются на вершине властной пирамиды, цели государства преобладают над частными целями, решение существует в пространстве административных, законодательным и судебных норм, субъектами управления является только политическая элита и бюрократия, участие населения практически сводится к нулю. Альтернативная модель А.А.Дегтярев характеризует как комплексно-компонентный, социально-эмпирический и «открытый». В этой модели государство представляет собой систему взаимодействия индивидов и организованных групп, включающую как государственных руководителей и чиновников, так и политических деятелей, активистов и просто рядовых избирателей, выражающих различные, а то и разнонаправленные интересы и корпоративные задачи.

В современной науке постоянно предпринимаются попытки синтеза этих двух подходов. Одна из наиболее удачных моделей представлена в книге Грэма Аллисона «Сущность решения». Она носит название «Правительственная политика» Государственные решений понимаются как комбинаторный процесса игрового взаимодействия (или интеракционных игр) различных политических акторов, обладающих относительно автономными стратегиями и тактиками. Г. Аллисон замечает, что государственное решение здесь определяется не рациональным и агрегированным выбором и не организационным продуктом («выходом»), а в первую очередь результатами торга между самостоятельными игроками, преследующими собственные цели и задачи, которые занимают различные (а то и противоположные) позиции и выражают собственные интересы⁴.

По итогам анализа А.А.Дегтярев представляет следующее определение государственного решения и понимание его сущности (данное понимание соответствует пониманию автора данного учебного пособия и будет положено в основу дальнейшего анализа). Итак, «публично-государственное решение ‑ основной компонент государственной политики и политико-управленческого процесса, характеризующийся воздействием органов публичной власти на общественные структуры, взаимодействием элитных, бюрократических и гражданских группировок и также представляющий собой:

во-первых, рациональный и целеориентированный выбор альтернативы преодоления социальной проблемы легитимным политическим агентом, призванным максимизировать результаты деятельности при минимизации затрат на средства их достижения;
во-вторых, продукт функционирования организационного комплекса, который образует скоординированная и субординированная деятельность политиков и чиновников, работающих в государственном аппарате и опирающихся на заданные им функции и правила, регламенты и процедуры;
в-третьих, содержащий «формулу интересов» дизайн политической акции, который является обобщенным результатом взаимодействия (игры-торга) относительно автономных социально-политических акторов, обладающих собственными интересами и целями, позициями и ресурсами, стратегией и тактикой».⁵

В литературе выделяют следующие характерные свойства государственно-управленческих решений:

1. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государственного решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Хотя современное понимание решения предполагает процесс взаимодействия при его разработке, после принятия решения оно уже не может быть предметом торгов или договоров.

2. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных потребностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отличающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредством последующих государственно-управленческих решений.

3. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены.

4. Государственное решение предполагает взаимодействие со всеми заинтересованными лицами. Как справедливо отметил А.А.Дегтярёв, ни одно решение, даже в деспотическом или диктаторском государстве, не может быть принято «абсолютно единолично» уже потому, что кто-то должен просто написать указ тирана или обнародовать приказ диктатора, а затем обеспечить его надлежащее исполнение. Государственное решение, как правило, затрагивает интересы определённой части жителей страны. Таким образом, сам процесс принятия решений носит адресный характер, то есть имеет «социальных адресатов, выступающих потребителями его результатов».⁶Степень участия субъектов различных интересов может различаться в зависимости от политического режима, модели государственного управления, стиля принятия решения данным руководителем, типа решения. Обсуждение эффективно при предварительном определении проблем, уточнении целей, разработке альтернативных вариантов и др. Участие — фактор, способствующий увеличению степени рациональности решения. Индивидуальная ответственность руководителя за принятое решение при этом не снижается. Известный с прошлого века тезис «Управление — работа одного человека, обсуждение — работа многих», — остается аксиомой до наших дней.

Различие между принимающим решение и участниками принципиально важно с точки зрения определения меры ответственности. Ответственность за принятое решение несут руководящий субъект и участники, однако мера ее несопоставима. Тот, кто наделен государственными полномочиями принимать соответствующие решения, прежде всего и главным образом отвечает за их качество и последствия. Единство полномочий и ответственности — непременное требование, предъявляемое к субъекту любого уровня иерархической структуры власти и управления.

Выделяют также характеристики государственного решения:

авторитет решения, что означает уровень субъекта государственной власти, принимающего решение, его легитимность и обоснованность;
диапазон решения, что характеризует политическое пространство, в рамках которого оно действует, и объем задач, охватываемый данным решением; политические решения, как правило, многоцелевые;
информационная обеспеченность решения, т.е. информационная база его принятия, в том числе научная;
технология и стиль принятия решения — совокупность методов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и восприятия информации, необходимой для решения, порядок и характер обсуждения альтернативных вариантов проектов и определения приоритетных из них; подходы при формулировании целей и при выборе средств для их осуществления;
типы принятия решений — демократический или авторитарный;
практическая значимость решения.

Можно сделать вывод о том, «публично-государственное решение ‑ основной компонент государственной политики и политико-управленческого процесса, характеризующийся воздействием органов публичной власти на общественные структуры, взаимодействием элитных, бюрократических и гражданских группировок. Сущность государственных решений зависит от господствующей в обществе модели управления. Государственные решения описываются с точки зрения определенных свойств и характеристик.

 Задание 1. Перечислите основные субъекты взаимодействия при разработке государственных решений в соответствие с моделью правительственной политики Г.Аллисона.

Содержание