§ 3. Поняття державного управління у широкому і вузькому розумінні
Провідне місце державного управління серед видів соціального управління пояснюється насамперед кількома специфічними рисами суб'єкта управління— держави.
Держава як суб'єкт управління
Характер цілеспрямованих, організуючих і регулюючих дій, що становлять зміст державного управління, вирішальною мірою залежить від специфіки керуючого суб'єкта, в даному випадку держави. За всіх розбіжностей у трактуванні держави та розмаїття її проявів безсумнівним є те, що центральним моментом у розумінні держави є закладена в ній потужна владна сила. Власне кажучи, держава тому і є державою й цим відрізняється від інших суспільних структур, що тільки в ній зосереджена і нею реалізується у суспільстві державна влада.
Взагалі влада є таким взаємозв'язком, в процесі якого люди через різні обставини — матеріальні, соціальні, інтелектуальні, інформаційні та інші — добровільно (свідомо) або вимушено визнають верховенство волі інших, а також цільових, нормативних приписів і відповідно до їх вимог вчиняють ті чи інші дії, будують своє життя. Певна влада існує й у родині, і у колективі, вона позначає традиції, звичаї, суспільну думку, мораль і т. ін.
Але все це не можна порівнювати з державною владою, яка має у своїх джерелах юридичну визначеність (легітимність), а у реалізації — силу державного апарату, що володіє, крім іншого, засобами примусу. Тому вплив державного управління спирається на авторитет і силу державної влади, підкріплюється і забезпечується нею. Це не просто побажання, наміри, заклики й очікування, а силовий вплив (котрий потенційно існує завжди, а здійснюється за необхідності). Це означає, що поставлені в управлінні цілі, організаційні заходи, встановлені ним регулюючі норми повинні бути беззаперечно досягнуті, здійснені, виконані.
До того ж специфічною рисою державного управління є його поширення на все суспільство відповідної країни і навіть за її межами, на інші суспільні утворення в рамках міжнародної політики, що проводиться державою.
Це не означає, що держава втручається в усі вчинки і дії людей, керує всіма їхніми взаємовідносинами. Тільки тоталітарна держава намагається здійснити щось подібне для встановлення загального контролю над суспільством, що, зрештою, неможливо на тривалий час. Нормальний варіант взаємозв'язку держави і суспільства передбачає, що суспільна життєдіяльність людей має досить великий обсяг свободи, самостійності та самоврядування, але їх межі визначаються поряд з інститутами громадянського суспільства і державою.
Саме держава через законотворчість встановлює типові правила поведінки людей у всіх сферах життя суспільства і забезпечує їх дотримання своєю можливістю державного примусу.
На відміну від інших видів соціального управління державне управління без цієї властивості не може існувати. Адже в державному управлінні задіяні десятки мільйонів людей, величезна кількість державних органів і посадових осіб, воно потребує різноманітних ресурсів: матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних тощо. Все це потребує використання загальнообов'язкових правил поведінки, норм, стандартів та їх неухильного дотримання всіма, кому вони адресовані.
Отже, найважливіша особливість державного управління пов'язана із застосуванням державної влади з боку відповідних органів держави з метою виконання всіх її основних цілей, завдань і функцій.
Проте ця найсуттєвіша риса державного управління ще не дає його повного розуміння, оскільки не розкриває самого змісту діяльності держави, що має визначатися власне поняттям «державне управління». Для відповіді на це питання необхідно враховувати поширену в адміністративно-правовій науці позицію щодо розмежування так званого широкого і вузького розуміння державного управління.
Широке і вузьке розуміння державного управління
У минулий період у вітчизняній адміністративно-правовій літературі досить активно дискутувалося співвідношення так званих широкого та вузького тлумачень поняття державного управління. Причому з часом дедалі більше домінувала тенденція широкого його розуміння: воно здійснюється не лише спеціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами державних органів (у зв'язку з цим іноді пропонувався й окремий термін «управління державними справами» на противагу терміну «державне управління»).
Проте згадана дискусія була надуманою і, як зрештою з'ясувалося, безплідною. Адже кожний з наведених варіантів тлумачення виправданий лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, у кожному випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати відповідне методологічне обгрунтування.
Так, широке розуміння державного управління зводить його до сукупності усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому. Зрозуміло, що таке тлумачення виправдане лише на рівні розгляду загальносоціальної системи управління, оскільки у даному випадку категорія «державне управління» дає змогу відмежувати державні суб'єкти управлінського впливу від усіх інших, тобто недержавних, суб'єктів.
Для подібного тлумачення державного управління доцільніше знайти інший прийнятний термін, наприклад, «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів» — для визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави та в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.
У випадку вузького розуміння державного управління держава розглядається не в цілому, а диференційовано: як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.
Причому тут надзвичайно важливо, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», нині принципово змінилися. За радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох відносно самостійних видів діяльності держави — поряд із такими її видами, як а) здійснення власне державної влади — це діяльність Рад народних депутатів (депутатів трудящих) усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.
Із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади така класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається здійснення 1) законодавчої влади; 2) виконавчої влади; 3) судової влади. Отже, такий вид, як «державне управління», за новою класифікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.
Проте це аж ніяк не означає, що саме явище «державне управління», а отже, і відповідна категорія (поняття), зникає із змісту державної діяльності. Навпаки, державне управління як специфічна діяльність державних органів не тільки зберігається, а й набуває дедалі більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної влади.
Саме вузьке розуміння державного управління має бути основним в адміністративному праві, оскільки реальної потреби у використанні тут ще одного — широкого — розуміння державного управління просто немає.
Поняття державного управління
Державне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, проте не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Державне управління у тому чи іншому обсязі виявляється у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади.
Цілком закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є провідним напрямом діяльності, оскільки саме ця гілка влади за своєю природою має управлінську спрямованість.
Для органів інших гілок державної влади — законодавчої і судової, а також решти державних органів (наприклад, органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо), як і для деяких державних організацій (наприклад, Національного банку), здійснення державного управління має допоміжне значення щодо їх основних завдань і функцій, позаяк обмежується суто внутрішньооргані-заційними рамками. І хоча в цих випадках також правомірно говорити про державне управління як особливий вид державної діяльності, проте необхідно бачити похідний, певною мірою обслуговуючий характер подібного управління.
Очевидна різниця між розглянутими аспектами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а державне управління, що здійснюється всередині як самих органів виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень жодним чином не стосується. Виходячи з цього доцільно при використанні у науковому і нормо-творчому обігу поняття «державне управління» враховувати, що державне управління фактично реалізується:
по-перше, у сфері виконавчої влади, тобто з боку тільки органів виконавчої влади щодо будь-яких зовнішніх керованих об'єктів;
по-друге, у внутрішньоорганізаційній сфері, тобто з боку апарату всіх державних органів (включаючи органи виконавчої влади) як щодо самих цих органів, так і щодо підлеглих їм ланок.
Отже, поняття державного управління в адміністративному праві слід визначати як нормотворчу і розпорядчу діяльність органів виконавчої влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньоорганізаційну діяльність апарату всіх державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень. З огляду на те, що тлумачення державного управління органічно пов'язане з реалізацією виконавчої влади, багатьма сучасними авторами допускається пряме чи опосередковане змішування відповідних понять. Тому це питання потребує окремого розгляду.
- Адміністративне право україни Академічний курс. Том 1
- Розділ і. Історія розвитку адміністративного права
- Глава 1. Основні етапи історичного розвитку адміністративного права
- § 1. Виникнення засад адміністративного права: від поліцейського до адміністративного права
- § 2. Формування науки адміністративного права в європейських краянах
- § 3. Ознаки рецепції римського публічного права у становленні сучасного адміністративного права
- Глава 2.Становлення і розвиток українського адміністративного права
- § 1. Правове регулювання управління на теренах України в період середньовіччя і Нового часу
- § 2. Зародження і становлення наукових засад поліцейського та адміністративного права
- § 3. Українська адміністративно-правова наука і практика на початку XX cm.
- § 4. Українська наука адміністративного права радянського періоду
- § 5. Формування адміністративно-правової науки у незалежній Україні
- Розділ іі. Виконавча влада, державне управління та адміністративне право
- Глава 3. Виконавча влада і державне управління
- § 1. Виконавча влада як гілка державної влади та її управлінська спрямованість
- §2. Управління: загальне поняття і соціальна природа
- § 3. Поняття державного управління у широкому і вузькому розумінні
- § 4. Співвідношення державного управління і виконавчої влади
- II. Сфера виконавчої влади визначається тим, що:
- § 5. Державне регулювання і державне управління: співвідношення понять
- Глава 4. Предмет, метод і принципи адміністративного права
- § 1. Необхідність уточнення традиційного погляду на предмет адміністративного права
- § 2. Предмет адміністративного права: сучасне визначення
- § 3. Метод адміністративного права
- § 4. Сучасна трансформація методу адміністративного права
- § 5. Принципи адміністративного права
- Глава 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління
- § 1. Українська наука адміністративного права на сучасному етапі
- § 2. Науки про управління та організаційна наука
- § 3. Порівняльно-правовий метод у науці адміністративного права
- § 4. Навчальний курс адміністративного права
- Розділ III. Норми, система і джерела адміністративного права
- Глава 6. Норми адміністративного права
- § 1. Поняття і структура норм адміністративного права
- § 2. Зростання ролі адміністративно-правових норм у регулюванні управлінських відносин
- § 3. Дія адміністративно-правових норм
- § 4. Види адміністративно-правових норм
- Глава 7. Система адміністративного права та його місце в українській правовій системі
- § 1. Система адміністративного права: поняття і зміст
- § 2. Підгалузі та інститути в системі адміністративного права
- § 3. Адміністративне право — галузь публічного права
- § 4. Зв'язки адміністративного права з іншими галузями українського права
- Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство
- § 1. Поняття джерел адміністративного права
- § 2. Види джерел адміністративного права
- § 3. Адміністративне законодавство і форми його систематизації
- § 4. Кодифікація як провідна форма систематизації адміністративного законодавства
- § 5. Адміністративний кодекс урср 1927р.: з досвіду створення і реалізації
- Розділiv. Реалізація норм адміністративною права та адміністративно-правові відносини
- Глава 9 Реалізація адміністративно-правових норм
- § 1. Поняття і форми реалізації адміністративно-правових норм
- § 2. Застосування адміністративно-правових норм як особлива форма їх реалізації
- § 3. Основні риси правозастосовчоїдіяльності
- Глава 10. Адміністративно-правові відносини
- § 1. Категорія «адміністративно-правові відносини» у науці адміністративного права
- § 2. Поняття і зміст адміністративно-правових відносин
- § 3. Адміністративно-правові відносини і юридичні факти
- § 4. Види адміністративно-правових відносин
- § 5. Державно-управлінські відносини у складі адміністративних правовідносин
- Глава 11. Загальна характеристика суб'єктів адміністративного права
- § 1. Поняття і види суб'єктів адміністративного права
- § 2. Поняття адміністративної правосуб'єктності та адміністративно-правового статусу
- Глава 12. Фізичні особи: адміністративно-правовий статус
- § 1. Фізична особа як суб'єкт адміністративного права: співвідношення дефініцій
- § 2. Адміністративно-правовий статус громадян та інших фізичних осіб
- § 3. Врахування вимог Європейської конвенції з прав людини
- Глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністр-ативн-правовий статус
- § 1. Поняття і види органів виконавчої влади
- § 2. Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної побудови
- § 3. Президент України і система органів виконавчої влади
- § 4. Кабінет Міністрів України
- § 5. Центральні органи виконавчої влади
- § 6. Місцеві органи виконавчої влади
- § 7. Органи виконавчої влади у світлі адміністративної реформи в Україні
- Глава 14. Адміністративно-правовий статус інших державних органів, органів місцевого самоврядуваня, організацій та підприємств
- § 1. Адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади) державних органів
- § 2. Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування
- § 3. Адміністративно-правовий статус службовців державних органів і органів місцевого самоврядування
- § 4. Об'єднання громадян та їх адміністративно-правовий статус
- §5. Основні риси адміністративно-правового статусу підприємств, установ, організацій
- Розділ VI. Адміністративно-правові засади діяльності органів виконавчої влади
- Глава 15. Функції, компетенція і режим діяльності органів виконавчої влади
- § 1. Діяльність органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту і форм
- § 2. Функції і компетенція органів виконавчої влади
- § 3. Адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади
- § 4. Адміністративно-правові режими
- Глава16. Форми державного управління
- § 1. Поняття і види форм державного управління
- § 2. Поняття і види правових актів управління; вимоги, що ставляться до них
- § 3. Порядок прийняття та чинність правових актів управління
- § 4. Адміністративні договори
- Глава 17. Методи державного управління
- § 1. Поняття методів державного управління
- § 2. Види методів державного управління
- § 3. Правова форма методів державного управління
- Розділ VII. Державна служба та її адміністра-тивно-правове регулювання
- Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби
- § 1. Служба у суспільстві та державна служба
- § 2. Поняття посади і посадової особи, класифікація посад
- § 3. Управління державною службою
- § 4. Служба в органах місцевого самоврядування: загальна характеристика
- Глава 19. Складові елементи інституту державної служби
- § 1. Проходження державної служби: загальне поняття
- §2. Стадії проходження державної служби
- § 3. Соціальне забезпечення державних службовців
- § 4. Дисциплінарна відповідальність державних службовців
- § 5. Особливості дисциплінарної відповідальності окремих видів державних службовців
- Розділ VIII. Забезпечення законності у державному управлінні
- Глава 20. Контроль у системі засобів забезпечення законності у державному управлінні
- § 1. Поняття і система засобів забезпечення законності у державному управлінні
- § 2. Державний контроль: поняття і роль у державному управлінні
- § 3. Класифікація видів державного контролю
- § 4. Контроль з боку органів місцевого самоврядування
- § 5. Контроль з боку громадських організацій
- Глава 21. Види державного контролю
- § 1. Внутрішній адміністративний контроль
- § 2. Контроль з боку Президента України
- § 3. Парламентський контроль
- § 4. Здійснення парламентського контролю через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і Рахункову палату
- § 5. Судовий контроль
- § 6. Прокурорський нагляд
- Глава 22. Засоби захисту прав громадян у державному управлінні
- § 1. Право громадян на звернення
- § 2. Оскарження в адміністративному порядку та його особливості в окремих сферах державного управління
- § 3. Порядок судового захисту прав громадян у державному управлінні
- Глава 23. Адміністративна юстиція — провідний засіб судового захисту прав громадян у державному управлінні
- § 1. Створення системи адміністративних судів в Україні
- § 2. Забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
- § 3. Принципи адміністративного судочинства
- § 4. Адміністративна юстиція у зарубіжних країнах
- Розділ IX. Адміністративний примус і адміністративна відповідальність
- Глава 24. Адміністративний примус
- § 1. Поняття адміністративного примусу
- § 2. Класифікація заходів адміністративного примусу
- 1) Адміністративно-запобіжні заходи;
- 2) Заходи адміністративного припинення;
- 3) Заходи адміністративної відповідальності.
- § 3. Адміністративно-запобіжні заходи
- § 4. Заходи адміністративного припинення
- Глава 24. Адміністративний примус
- Глава 25. Загальні засади адміністративної відповідальності
- § 1. Поняття адміністративної відповідальності та її законодавче регулювання
- § 2. Адміністративний проступок як підстава адміністративної відповідальності
- § 3. Адміністративні стягнення: поняття, перелік і накладення
- § 4. Особливості адміністративної відповідальності спеціальних суб'єктів
- § 5. Інші види юридичної відповідальності, що регулюються адміністративним правом
- Глава 26 Особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб
- § 1. Адміністративна відповідальність юридичних осіб за українським законодавством
- § 2. Поняття вини юридичної особи
- § 3. Особливості підстав адміністративної відповідальності юридичних осіб
- Розділ X. Адміністративний процес і адміністративні провадження
- Глава 27. Адміністративний процес
- § 1. Поняття адміністративного процесу
- § 2. Принципи адміністративного процесу
- § 3. Правові презумпції адміністративного процесу
- Глава 28 Адміністративні провадження та адміністративно-процесуальний статус громадянина
- § 1. Адміністративні провадження: поняття, класифікація, стадії
- § 2. Неюрисдикційні адміністративні провадження
- § 3. Юрисдикційні адміністративні провадження
- § 4. Адміністративно-процесуальний статус громадянина
- Глава 29. Окремі види неюрисдищійних проваджень
- § 1. Реєстраційні провадження
- § 2. Дозвільні провадження
- § 3. Контрольні провадження
- Глава 30. Провадження у справах про адміністративні правопорушення
- § 1. Суб'єкти, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення
- § 2. Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення
- Глава 31.Адміністративне право окремих західноєвропейських країн
- § 1. Адміністративне право Франції
- § 2. Адміністративне право Німеччини
- § 3. Адміністративне право Великої Британії
- Рекомендована література