§ 3. Адміністративне право — галузь публічного права

Поділ права на публічне  і приватне

Становлення в Україні демократичної, соціальної, правової держави висуває на порядок денний необхідність приведення системи права України у відповідність з тими принципами, на яких побудовані відповідні системи розвинених країн світу, зокрема європейських. Говорячи про наближення права України до європейських стандартів, не можна не сказати про дуалізм права, тобто його поділ на приватне та публічне, котрий, хоч і не закріплений офіційно, проте фактично існує в українському праві.

Радянський період розвитку права лишив і можливості, й сенсу проведення будь-яких досліджень з цього питання, тому що офіційно дуалізм права визнано не було. І лише після перебудови і обрання посттоталітарними країнами курсу на побудову правової, демократичної держави з'явилися праці, присвячені цій проблематиці.

Щодо загальної характеристики приватного права особливих труднощів не виникає. Зокрема, приватне право визнається як сукупність правил і норм, що стосуються статусу і захисту інтересів окремих осіб, котрі не знаходяться у взаєминах панування-підпорядкуван-ня, рівноправно і вільно встановлюють собі права і обов'язки у відносинах, що виникають з їх ініціативи¹.

Характерними рисами приватного права є рівність учасників відповідних відносин, їхня ініціативність при встановленні правовідносин, вільний розсуд при обранні правил поведінки, прямо не заборонених законодавством, позовний порядок захисту інтересів суб'єктів у суді тощо. Все це дістає відображення у диспозитивному методі правового регулювання.

Натомість публічне право пов'язане насамперед з реалізацією публічної влади. Остання характеризується, по-перше, легальністю застосування сили у межах держави, по-друге, верховенством і обов'язковістю її рішень для будь-якої іншої влади, знеособ-леністю, загальністю, різноманітністю ресурсів тощо. Все це дістає відображення в імперативному методі правового регулювання, який визначає характер відносин, одним із суб'єктів яких обов'язково є суб'єкт публічної (державної або з боку місцевого самоврядування) влади. Отже, визначальною, іманентною ознакою публічного права є притаманний лише йому імперативний метод правового регулювання.

Методи правового регулювання, які характеризують використання у даній сфері суспільних відносин тієї чи іншої комбінації способів юридичного впливу на ці відносини, мають вирішальний характер. Основні ознаки методів регулювання засвідчують: а) яке юридичне становище осіб, встановлене правовою нормою; б) з якими юридичними фактами пов'язане виникнення, зміна чи припинення правовідносин; в) як визначаються права і обов'язки суб'єктів правовідносин; г) як вони захищаються.

Універсальними для права в цілому є імперативний та диспозитивний методи. Вони являють собою найтиповіші прийоми регулювання, які визначають головне у правовому статусі суб'єктів, у їх висхідних юридичних позиціях.

Загальноприйнято, що імперативний метод (або метод субординації) характеризується тим, що регулювання «згори вниз» здійснюється на владно обов'язкових засадах. А диспозитивний метод (або метод координації) характерний для регулювання «знизу вгору». Тут вирішальний вплив справляє активність учасників суспільних відносин, що регулюються.

Сутність імперативного методу полягає у забезпеченні організованості, впорядкованості життєдіяльності суспільства. Саме тому для публічного права характерний специфічний юридичний режим «па-нування-підпорядкування», відповідно до якого суб'єкти публічної влади мають право однобічно та безпосередньо, без будь-яких додаткових рішень інших суб'єктів, визначати поведінку підвладних осіб, а вся система владних установ повинна силою примусу забезпечувати повну і точну реалізацію приписів влади, котрим інші особи мусять підкорятися.

Поділ права на публічне і приватне є підґрунтям розмежування, у свою чергу, права адміністративного і цивільного як двох фундаментальних галузей національного права.

Проте було б спрощенням обмежитися виокремленням у структурі національного права лише згаданих двох фундаментальних галузей. Адже юридичну першооснову інших галузей національного права становить конституційне право. Воно є підґрунтям решти інститутів і норм, на якому базуються галузі так званого першого рівня — цивільне, адміністративне і кримінальне (карне) право.

Від названих трьох основних матеріальних галузей права вибудовуються генетичні зв'язки до так званих похідних галузей: фінансового, податкового, трудового, земельного тощо.

Отже, до галузей публічного права традиційно належать конституційне, адміністративне, адміністративно-процесуальне, кримінальне, кримінально-процесуальне, міжнародне публічне право. Цей перелік не є незмінним, він періодично змінюється, поповнюється новими галузями, в тому числі похідними. Зокрема, до них слід було б віднести і таку галузь права другого рівня, що тільки формується, як муніципальне право.

Публічно-правові риси адміністративного права          

Адміністративне право як одна з основних галузей публічного права є найбільшим за обсягом свого змісту, регулює величезне коло суспільних відносин. Особливістю даних відносин є те, що вони виникають лише в результаті владної діяльності, діяльності від імені публічної влади, і в них завжди бере участь відповідний владарюючий суб'єкт — орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування тощо.

Нова доктрина українського адміністративного права, яка створюється у нашій країні¹ і про яку вже було сказано у вступній частині підручника, передбачає певне зміщення акцентів, нове розуміння публічності, зумовлене поверненням до основних людських цінностей, до визнання і закріплення невід'ємних, природних прав людини і громадянина.

Тому публічний інтерес слід розуміти не як щось абстрактне, а як вагомий важель не тільки відображення, а й забезпечення реалізації сукупності індивідуальних інтересів членів громадянського суспільства. На це орієнтує і Конституція України, яка проголосила необхідність переходу від панівної у минулому ідеології домінування держави, державних інтересів над індивідуальними, до ідеології служіння держави інтересам людини, гарантування, забезпечення і захисту державою основних прав та свобод людини і громадянина.

Метод публічного права — імперативний метод правового регулювання — є іманентним методом і права адміністративного, визначаючи специфіку впливу його норм на суспільні відносини, особливість юридичних режимів, що створюється даною галуззю права. Імперативний метод у публічному праві (як і диспозитивний у приватному праві) первинний, тобто властивий усім галузям публічного права.

У різних галузях права первинні методи залежно від характеру суспільних відносин, що регулюються, а також інших соціальних факторів виступають у різних комбінаціях, сполученнях, хоча, як правило, з домінуванням якогось одного з них. Традиційно вважалося, що в адміністративному праві домінує імперативний метод, який тут виявляється у «чистому», класичному вигляді.

Водночас не можна не визнати: щодо громадян — і це, на нашу думку, надзвичайно актуально для оновлюваного адміністративного права — застосовується загальнодозвільний принцип регулювання: «дозволено все, що прямо не заборонено законом». Цей принцип завжди вважався винятковою ознакою методу приватного права. Проте, якщо українське суспільство ставить перед собою завдання побудови демократичної, правової держави, визнає пріоритет інтересів особистості щодо інтересів держави, то адміністративному праву не обійтися без найширшого використання цього принципу в регулюванні відповідних суспільних відносин.

Отже, адміністративне право, котре нині в Україні перебуває на етапі серйозного реформування, є провідною галуззю публічного права, в якій притаманний останньому публічно-правовий (імперативний) метод органічно поєднується з використанням суттєвих ознак і елементів диспозитивного (приватно-правового) методу регулювання суспільних відносин.