§ 2. Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної побудови

Поняття «система органів» має велике смислове навантаження. її необхідність закономірно пов'язана з принципом поділу державної влади, котрий означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Саме тому в Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а конкретні види її суб'єктів (інституцій) — державні органи та їх системи.

Поняття системи органів виконавчої влади.

Поняття «система органів» щодо гілки виконавчої влади означає: по-перше, відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів органів держави; по-друге, чітко визначений склад даної системи; по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.

У Конституції України найповніше реалізовано перший із зазначених аспектів, пов'язаний з відокремленням органів виконавчої влади від інших видів державних органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом: а) використання узагальнюючого для усіх органів держави терміну «органи державної влади» (ст. 5); б) виділення серед останніх таких видів, як органи законодавчої, виконавчої та судової влади (ст. 6).

Відповідно до другого з наведених аспектів у Конституції України окремий розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» присвячено визначенню видів органів виконавчої влади, Що утворюють відповідну систему.

Нарешті, третій аспект представлений шляхом зазначення в тому самому розділі Конституції України різних рівнів органів, котрі створюють вертикаль виконавчої влади, завдяки якій досягається реалізація управлінських рішень зверху донизу.

Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний підхід.

З цієї точки зору, апарат державного управління як система органів включає більш прості складові частини, котрі також є системами (а щодо апарату в цілому — підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з інших, ще простіших систем. При цьому максимальну межу поділу будь-якої системи характеризує поняття «елемент».

В апараті державного управління елементом виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат визначається саме як система органів виконавчої влади.

Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган виконавчої влади сам є системою і складається з власних елементів: 1) структурних підрозділів 2) посад.

Але це — елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апарату в цілому (як системи органів), а з іншого — окремого органу (як системи підрозділів і посад).

Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку обіймає службовець даного органу.

Саме таке розуміння надалі визначатиме висвітлення адміністративно-правового статусу службовців органів виконавчої влади. Тобто йтиметься про статус не власне службовців — фізичних осіб, а про статус відповідних посад — первинних елементів структури органів.

У зв'язку з цим варто нагадати, що в межах системного підходу структура будь-якої системи розуміється як її внутрішня побудова, що утворюється сукупністю елементів цієї системи та взаємозв'язків Між: ними. Причому в реальному житті складність структурної побудови апарату державного управління визначається головним чином не переліком його складових елементів, а саме множинністю і різноманітністю їх фактичних взаємозв'язків.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об'єктивних закономірностей організації та функціонування складних соціальних систем, наукове визначення яких 'набуває значення основних засад структурної побудови даної системи.

Основні засади структурної побудови системи органів виконавчої влади

Базовою засадою виступає ієрархічна організація системи органів, яка зумовлює необхідність існування так званої управлінської вертикалі.

Ієрархічну вертикаль виконавчої влади утворюють органи вже згадуваних раніше трьох організаційно-правових рівнів. Кожний з цих рівнів представлений наступними органами:

1)  рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади — Кабінетом Міністрів України (урядом);

2) рівень центральних органів виконавчої влади — міністерствами, державними комітетами, центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом;

3) рівень місцевих органів виконавчої влади — а) місцевими органами загальної компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації; б) місцевими органами спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні місцевим державним адміністраціям.

Між органами цих рівнів взаємозв'язки будуються на засадах субординації, яка означає співпідпорядкованість між: органами вищого і нижчого рівнів, наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або місцеві державні адміністрації; обласна і районна державні адміністрації і т. ін.

Водночас основу відносин між: органами одного організаційно-правового рівня становить принцип координації. Вона виявляється в узгодженні дій і рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів (угод) тощо між зазначеними органами, наприклад: між кількома міністерствами або державними комітетами; між кількома обласними (чи районними) державними адміністраціями тощо.

У побудові структури системи органів виконавчої влади використовуються також різні принципи визначення і розподілу компетенції окремих органів. Найбільш поширеними у вітчизняній практиці є:

О функціональний принцип — коли орган спрямований на виконання однієї чи кількох функцій державного управління: міністерства фінансів, праці та соціальної політики, Антимо-нопольний комітет, Державна податкова адміністрація, Державний комітет статистики і т. ін.;

0 галузевий принцип — коли орган здійснює керівництво однією чи кількома галузями державного управління: міністерства палива та енергетики, освіти і науки, транспорту, Національне космічне агентство, Пенсійний фонд і т. ін.;

0 програмно-цільовий принцип — коли орган створюється для цілеспрямованого вирішення конкретної проблеми (програми) вагомого суспільного значення: Фонд державного майна (для здійснення програми приватизації), Національний координаційний центр адаптації військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії колишніх військових об'єктів (для вирішення відповідних проблем, позначених у назві даного органу).

В окремих випадках зазначені принципи тією чи іншою мірою поєднуються. Наприклад, при визначенні компетенції Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції одночасно застосовано функціональний (в частині формування економічної політики) і програмно-цільовий (в частині здійснення програми європейської інтеграції України) принципи. Аналогічним чином вбачається поєднання принципів структурування системи органів виконавчої влади і в Міністерстві з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Види взаємозв'язків у системі органів виконавчої влади

Важливе значення для характеристики другого аспекта структури системи - взаємозв'язків між органами виконавчої влади має визначення відповідних станів (режимів) управлінських відносин в системі цих органів. Найтиповішими варіантами подібних станів є підвідомчість, підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність і відповідальність.

Підвідомчість органів виконавчої влади — це найбільш загальне визначення усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами виконавчої влади. Підвідомчість може бути вертикальною або горизонтальною.

Вертикальна підвідомчість властива взаємозв'язкам органів різних — вищого і нижчого — рівнів: наприклад, усі органи виконавчої влади так чи інакше підвідомчі Кабінету Міністрів України.

Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного і того ж рівня: наприклад, будь-який центральний орган виконавчої влади є підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку підготовки і реєстрації нормативно-правових актів, що видаються даним центральним органом.

Більш конкретними проявами підвідомчості виступає решта вищезгаданих варіантів взаємозв'язків органів виконавчої влади.

Так, підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь залежності між органами, що передбачає обов'язковість виконання підпорядкованим органом адресованих йому владних рішень іншого органу. Слід розрізняти організаційну і функціональну, а також пряму і опосередковану підпорядкованість.

Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про залежність підпорядкованого органу по всіх (або по більшості) питаннях його діяльності (наприклад, державні комітети перебувають в організаційній підпорядкованості перед Кабінетом Міністрів України).

Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-методичною) підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з функцій управління: наприклад, будь-який орган виконавчої влади в частині організації і проведення своєї фінансової діяльності є функціонально підлеглим Міністерству фінансів України.

Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що безпосередньо підпорядковані один одному, а опосередкована — коли між ними є якась проміжна структурна ланка. Наприклад, районна державна адміністрація підпорядкована і урядові, й обласній державній адміністрації, але останній вона підпорядкована прямо, а урядові — опосередковано, тобто через обласну державну адміністрацію.

Підконтрольність означає таку залежність органу, коли його діяльність підлягає перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений здійснювати такий контроль. При цьому підконтрольний орган зобов'язаний як надавати необхідні можливості для подібних перевірок, так і звітувати про свою діяльність. Це є власне підзвітність.

Підконтрольність за змістом дещо ширша підзвітності, оскільки може передбачати одержання контролюючим органом усієї потрібної інформації, включаючи звіти. Водночас режим підзвітності може застосовуватись і самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю.

Нарешті, відповідальність органів виконавчої влади в управлінських відносинах — це, за загальним правилом, службова (дисциплінарна) відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників) перед органами або посадовими особами вищого рівня.

Специфічне місце в інституті відповідальності органів виконавчої влади відведено так званій політичній (яку ще називають конституційно-правовою) відповідальності Кабінету Міністрів України. Вона полягає у конституційно встановленому обов'язку уряду скласти свої повноваження за умов: 1) прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів (частина перша ст. 87 Конституції України); 2) прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра (п. 9 частини першої ст. 106 Конституції України).