§ 1. Поняття і види форм державного управління

Поняття форм управління

Виходячи з наведеного у попередній главі загального визначення форм управлінської діяльності як способів зовнішнього вираження її змісту, слід зазначити, що державне управління виявляється в конкретних діях і взаємозв'язках органів і посадових осіб, завдяки яким управлінська діяльність набуває певних форм.

Відтак державне управління, переважний обсяг якого втілено в діяльності органів виконавчої влади, виражається у певних формах. Саме через форми державного управління (далі також — форми управління, управлінської діяльності, діяльності органів виконавчої влади) відбувається реалізація компетенції органів. Форми управлінської діяльності відіграють в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, з їх допомогою забезпечуються: додержання встановленого порядку; гласність і прозорість діяльності; зміцнення законності й дисципліни.

По формах можна судити про те, що і як робиться в державних органах відповідно до їхньої компетенції. Правильне розуміння форм управлінської діяльності сприяє глибшому усвідомленню змісту цієї діяльності. Більше того, ефективність реалізації влади багато в чому залежить від правильного використання арсеналу форм діяльності. Вміле поєднання різних форм сприяє вдосконаленню організації управління, його впливу на суспільні процеси.

Конкретними прикладами форм управлінської діяльності можуть бути такі дії, як видання правового акту управління, прийняття будь-якого іншого рішення, розгляд скарги, проведення наради, ревізії, видача ліцензії, реєстрація підприємства, здійснення заходів контролю тощо.

Під формами державного управління слід розуміти відмінні за своїм характером та наслідками способи зовнішнього вираження діяльності органів виконавчої влади.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною універсальністю щодо конкретних сфер і галузей державного управління. Через це одні й ті самі форми успішно застосовуються і в економіці, і в адміністративно-політичній діяльності, а також при вирішенні внутрішньоорганізаційних питань. Тому такого великого значення набуває вміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність здійснити обґрунтований вибір найефективніших серед них, а за необхідності — вдосконалювати існуючі форми.

Класифікація форм управління

Оскільки виконувані в процесі управління дії та взаємозв'язки різноманітні за своїм характером, призначенням та наслідками, до яких вони призводять, то виникає необхідність класифікації форм управління. При цьому важливо відразу відокремити ті дії та взаємозв'язки суб'єктів виконавчої влади, котрі не мають власне управлінської природи. Це, зокрема, проведення різних фінансово-господарських операцій щодо утримання відповідних органів, здійснення матеріально-технічних дій тощо. Прикладами матеріально-технічних дій можуть бути діловодство (реєстрація, оформлення, розмноження, розсилання документів), обробка інформації (підрахунки, підготовка даних для машинної обробки), допоміжні заходи (охорона, організація харчування та ін.). Звичайно, наведені види Діяльності органів виконавчої влади можна вважати її окремими формами, однак їх не можна віднести до переліку форм управління.

Говорити про форми управління доцільно лише щодо такої діяльності, яка має владно-організуючу спрямованість і відображає зміст основних, профільних функцій органів виконавчої влади. Щодо цих форм вирішальним є поділ їх на види залежно від настання тих чи інших правових наслідків. За цим критерієм виділяють: а) правові та б) неправое і форми.

До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення конкретного юридичного результату. Зокрема, такі дії, як видання юридичних актів, застосування примусових заходів тощо, виступають як юридичні факти і можуть породжувати (змінювати, припиняти) адміністративно-правові відносини.

До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату. Найчастіше неправовими формами визнаються різноманітні організаційні дії службовців органів виконавчої влади на різних етапах підготовки і виконання управлінських рішень. Це такі дії, як організація та проведення нарад, обговорень, перевірок, розробка проектів планів, прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення заходів щодо підвищення якості та ефективності управлінської праці і т. ін. Дані форми можуть як безпосередньо «супроводжувати» правові форми, так і мати певне самостійне значення.

Найбільше практичне значення має класифікація правових форм управління. В адміністративно-правовій науці не досягнуто єдності думок з питань такої класифікації. Проте найчастіше правові форми поділяють на такі два види: а) видання правових актів управління; б) вчинення інших юридично значущих дій.

Ця класифікація не досить точна. Адже вона не враховує, що серед інших юридично значущих дій цілком самостійне значення має бути надане діям щодо встановлення взаємозв'язків у сфері управління, які оформляють у вигляді адміністративних договорів (та інших аналогічних угод). Причому укладання подібних угод не можна змішувати з прийняттям правових актів управління.

До основних правових форм управління слід віднести такі:

1) видання правових актів управління (нормативного й індивідуального характеру);

2) укладання адміністративних договорів (угод);

3) вчинення (здійснення) інших юридично значущих дій.

Питання щодо правових актів управління та адміністративних договорів є предметом окремого розгляду в наступних параграфах цієї глави підручника.

Що ж до здійснення юридично значущих дій, то до такої форми належать насамперед різні реєстраційні дії. Наприклад, реєстрація та облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і відкриттів, суб'єктів підприємницької діяльності, нормативних актів тощо. Окрім того, до юридично значущих дій належать: прийняття присяги, службова атестація, складання протоколів про адміністративні правопорушення тощо. Ці питання також тією чи іншою мірою висвітлюються у підручнику нижче.

Основні види застосування форм управління

Уся названі форми (за винятком окремих організаційних дій) підлягають адміністративно-правовому регулюванню. Відтак адміністративно-правове закріплення форм управління набуває значення своєрідної «форми форм» (цей влучний вислів свого часу запропонував видатний радянський адміністративіст Б. М. Лазарев).

Однак ступінь адміністративно-правової регламентації не однаковий для різних форм. Найповніше регламентовані форми, пов'язані з реалізацією правотворчих, правозастосовчих і правоохоронних повноважень органів виконавчої влади. Саме вони викликають найвагоміші юридичні наслідки, і тому їхня регламентація має особливе значення для забезпечення законності в державному управлінні.

Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних наслідків (наради, консультації). Тут органам надається широка можливість самостійного вибору конкретних управлінських дій.

Водночас застосовувані форми управління усіх видів повинні відповідати певним вимогам. Мається на увазі насамперед своєчасність прийняття (видання) відповідних актів і їхня актуальність за змістом. Досвід свідчить, що форми управління повинні бути: стабільними; не виходити за межі вимог законності; відповідати компетенції даного суб'єкта управління; відповідати змісту функцій управління, характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню цілей управлінського впливу; враховувати особливості конкретного керованого об'єкта.

Нарешті, ступінь правової регламентації форм управління має не перешкоджати свідомому вибору самим органом управління тієї з них, яка в даній ситуації є доцільною, ефективною, найбільше відповідає поставленим перед ним завданням.

Провідною формою управлінської діяльності є прийняття суб'єктами виконавчої влади рішень у вигляді правових актів управління. Вони є найвагомішим за обсягом різновидом юридичних актів. Органи виконавчої влади приймають навіть юрисдикційні акти (тобто з приводу застосування заходів адміністративної відповідальності). А величезна кількість і різноманітність суспільних відносин, в яких обов'язковим учасником є органи виконавчої влади, потребують видання мільйонів правозастосовчих актів про прийом (на роботу, до вузів і т. ін.), про призов на військову службу, виділення (житлової площі, ресурсів тощо), про призначення (пенсій, стипендій), нагородження, дозволи, покладання обов'язків, заборону, реєстрацію і т. ін.