§ 1. Поняття і структура норм адміністративного права

Адміністративне право як самостійну галузь права становить сукупність норм. Вони мають назву адміністративно-правових. Адміністративно-правові норми забезпечують регулювання суспільних відносин у різних сферах публічного, тобто державного і самоврядного, управління з пріоритетною орієнтацією на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод громадян.

Визначення поняття адміністративно-правових норм

В юридичній літературі існують різні варіанти визначення поняття адміністративно-правових норм. Серед найтиповіших визначень наведемо деякі, які містяться у навчальних виданнях російських та українських вчених-адміністративістів.

Б. М. Лазарев: нормою адміністративного права є встановлене державою правило, яке покликане регулювати відносини у сфері державного управління і реалізація якого, як і норм інших галузей права, підкріплюється на випадок невиконання примусовою силою держави¹. В. М. Манохин: норми адміністративного права — це встановлені компетентними органами, суворо визначені, забезпечені заходами державного примусу правила поведінки учасників державного управління².

Д. М. Бахрах: адміністративно-правові норми можна розуміти як встановлені або санкціоновані державою правила, котрі регулюють відносини у сфері державного та муніципального управління, реалізація яких при невиконанні забезпечується державним примусом¹.

В. В. Богуцький: адміністративно-правова норма — правило поведінки, яке встановлене державою (Верховною Радою України, органом виконавчої влади) з метою врегулювання суспільних відносин у сфері державного управління. Норми адміністративного права визначають межі належної, допустимої або рекомендованої поведінки людей, діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій і трудових колективів у сфері виконавчої влади².

І. П. Голосніченко: адміністративно-правова норма являє собою обов'язкове, формально визначене правило поведінки, що встановлено та охороняється Українською державою для організації та регулювання суспільних відносин, які виникають, розвиваються та припиняються в процесі здійснення державної виконавчої влади та відповідальності у сфері управління за незначні правопорушення³.

Позиція авторського колективу навчального посібника «Державне управління в Україні»: адміністративно-правова норма — це встановлене, санкціоноване або ратифіковане правило поведінки у сфері державного управління з метою організації і регулювання суспільних відносин (або сприяння цій меті), яке забезпечує умови реалізації учасниками цих відносин своїх прав та виконання покладених на них обов'язків⁴.

З урахуванням наведених поглядів, а також виходячи із сучасного розуміння сутності адміністративного права пропонуємо наступне визначення: адміністративно-правові норми — це встановлені, санкціоновані або ратифіковані державою, формально визначені, юридично обов'язкові, охоронювані засобами державного примусу правила поведінки учасників суспільних відносин у сфері реалізації виконавчої влади та управлінської діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування, які забезпечують умови реалізації цими учасниками своїх прав та виконання покладених на них обов'язків. Нормам властиві загальні риси, притаманні нормам інших галузей права. Зокрема, вони: встановлюються, санкціонуються чи ратифікуються державою і тому мають державно-владний характер; є формально визначеними загальнообов'язковими правилами поведінки; закріплюються в правових актах, що видаються компетентними державними органами; мають двохсторонній характер, тобто встановлюють не тільки права, а й обов'язки учасників правовідносин; визначають певні варіанти поведінки; їх дотримання забезпечується шляхом як юридичного примусу, так і застосування різноманітних організаційних, роз'яснювальних, стимулюючих та інших заходів. Водночас нормам адміністративного права притаманні певні особливості, які відрізняють їх від норм інших галузей права.

По-перше, предметом їх регулювання є суспільні відносини у сфері функціонування управлінських інститутів публічної влади, а відповідно метою цих норм є забезпечення як організації та впорядкованості дій суб'єктів виконавчої влади, місцевого самоврядування, деяких інших суб'єктів управлінської діяльності, так і умов для реалізації і захисту прав і свобод громадян, щодо яких ця діяльність здійснюється.

По-друге, переважна більшість норм адміністративного права має імперативний характер, адже одна із сторін у відносинах, що регулюються зазначеними нормами, завжди є носієм владних (державних або самоврядних) повноважень, тому для цих відносин характерне одностороннє волевиявлення носія цих повноважень. Ця імперативність виражається:

а) у прямому приписі, що зобов'язує суб'єкта діяти тільки певним чином та неможливості зміни умов норми за його волевиявленням;

б) у можливості суб'єкта обирати варіант поведінки лише із передбачених у нормі таких варіантів;

в) у можливості застосування примусової сили держави у випадку недотримання правил, встановлених нормою.

Водночас інша частина норм адміністративного права має ознаки диспозитивності. Вона полягає у наданні суб'єкту, що не наділений державно-владними повноваженнями, права діяти за своїм вибором, хоча в загальних межах, визначених нормою. В цілому такими нормами встановлюються межі як належної (необхідної), так і дозволеної (можливої) поведінки. Адміністративно-правова норма встановлює таку поведінку шляхом закріплення, які дії можна вчиняти {дозволи), від яких слід утриматися (заборони), які вчиняти необхідно (приписи). Причому суб'єкти адміністративно-правових відносин повинні виконувати приписи і заборони, встановлені адміністративно-правовою нормою, під загрозою можливості застосування до них примусових заходів з боку держави.

По-третє, для адміністративно-правових норм у багатьох випадках характерне пряме застосування адміністративних санкцій за правопорушення, адже адміністративна (а тим більше дисциплінарна) відповідальність настає найчастіше у позасудовому порядку.

По-четверте, адміністративно-правові норми часто встановлюються у процесі реалізації повноважень виконавчої влади і безпосередньо її суб'єктами.

Як уже зазначалося, дотримання адміністративно-правових норм забезпечується як шляхом юридичного примусу, так і застосування різноманітних організаційних, роз'яснювальних, стимулюючих та інших засобів. У адміністративно-правовій науці пропонується наступна класифікація засобів, за допомогою яких держава гарантує виконання приписів адміністративно-правової норми:

0 примусові засоби (можливість притягнення до відповідальності перед державою);

0 організаційні засоби (видання норм, створення умов для їх застосування, матеріально-технічне забезпечення тощо);

0 роз'яснювальні засоби (доведення змісту норми до адресата, підкреслення її значущості та неминучості відповідальності);

0 стимулюючі засоби (застосування різних заохочувальних заходів до тих, хто точно виконує приписи норм).

Як відомо, «класична» модель будь-якої правової норми передбачає обов'язкову наявність трьох взаємозв'язаних елементів — гіпотези, диспозиції та санкції.

Структура адміністративно-правової норми

Специфіка адміністративного права полягає у тому, що зазначені елементи норми досить часто містяться не в одному, а в різних актах законодавства. До того ж у більшості адміністративно-правових норм не передбачено санкцій.

Ще однією особливістю адміністративно-правових норм, на яку останнім часом дедалі частіше звертають увагу вчені-адміністративісти, є те, що норми адміністративного права можуть містити разом із санкцією заохочення¹. Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання заслуг юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або громадських обов'язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються), як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені адміністративно-правовою нормою права на дії (поведінку), що стимулюються державою.

Гіпотеза — частина норми, яка вказує на фактичні умови, за яких дана норма застосовується та повинна виконуватися.

У більшості адміністративно-правових норм, які визначають права і обов'язки, форми і методи органів державного управління, гіпотеза не формулюється, хоча, як слушно наголошується в юридичній літературі, не обов'язково, щоб структура норми була тотожна структурі акту законодавства.

Існують такі види гіпотез адміністративно-правових норм: 0 невизначена гіпотеза (вона може бути загальною для декількох адміністративно-правових норм, але в результаті логічного аналізу завжди може бути знайдена). Таке вираження гіпотези необхідне для оперативної самостійності суб'єктів публічного управління (їх посадових осіб), тобто для здійснення ними своїх повноважень шляхом вибору найбільш ефективних форм впливу на учасників управлінських відносин у межах закону, з урахуванням конкретної ситуації; 0 відносно визначена гіпотеза формулюється в адміністративно-правовій нормі та містить елементи адміністративного розсуду (тобто вказівки на можливість її застосування на розсуд право-застосовувача); 0 абсолютно визначена гіпотеза формулюється в адміністративно-правовій нормі. З її допомогою законодавець виключає можливість суб'єкта управління приймати те або інше рішення з урахуванням умов та особливостей місця й часу, пов'язуючи його єдиною умовою.

Залежно від складу адміністративно-правової гіпотези можна виділити прості та складні гіпотези. Найчастіше зустрічаються прості гіпотези.

Ще однією підставою для класифікації адміністративно-правових гіпотез є форма їх вираження. За цим критерієм вони поділяються на абстрактні та казуїстичні.

Як правило, гіпотеза адміністративно-правової норми у нормативних актах має абстрактну форму. Рідше зустрічається казуїстична форма, тобто коли реалізація правової норми, виникнення, зміна та припинення відносин, які нею врегульовуються, пов'язуються з окремими, чітко визначеними випадками, які неможливо відобразити з допомогою абстрактної гіпотези (наприклад, через суворий перелік дій, ознак тощо).

Диспозиція — елемент адміністративно-правової норми, в якому формулюється саме правило поведінки (може бути сформульоване у вигляді приписів, заборон або дозволів). Часто для детальнішого роз'яснення правила поведінки треба звернутися до іншого правового акту, тобто диспозиція має так званий відсилочний характер.

Типовою ознакою адміністративно-правової диспозиції є, з одного боку, її імперативний характер, оскільки встановлене адміністративно-правовою нормою правило поведінки не може бути змінено за згодою сторін. Існування норм такого виду зумовлено роллю, яку виконує публічне управління, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальнодержавних та інших суспільно значущих інтересів з урахуванням інтересів галузевих, регіональних, міжгалузевих, інтересів окремих організацій тощо.

З іншого боку, частина адміністративно-правових норм має дозвільну диспозицію, коли законодавець дозволяє окремим учасникам відносин самим визначати свою поведінку в межах загального дозволу. Наприклад, таким чином регулюються відносини в процесі звернення громадян до органів виконавчої влади з приводу реалізації наданих громадянам конституційних та інших прав.

Санкція адміністративно-правової норми містить вказівку на заходи адміністративно-правового примусу (попереджувального або запобіжного характеру) або заходи дисциплінарної відповідальності, які застосовуються у разі невиконання своїх обов'язків (а іноді нереалізації прав) учасниками адміністративно-правових відносин.

Санкції адміністративно-правових норм мають певні особливості, які визначаються характером суспільних відносин, які регулюються адміністративно-правовими нормами. Це насамперед специфічне коло суб'єктів, які уповноважені застосовувати адміністративно-правові санкції: органи виконавчої влади та їх посадові особи.

До особливостей санкцій треба віднести і те, що вони містяться не у всіх адміністративно-правових нормах.

Особливістю є також виключно багатий арсенал засобів адміністративного впливу, розмаїття видів санкцій, а також надання органам та посадовим особам у встановлених межах широких можливостей застосовувати ті заходи впливу, які вони вважають найбільш доцільними та ефективними.

У найбільш систематизованому вигляді перелік адміністративно-правових санкцій, що передбачені чинним законодавством України, закріплено у ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП). До них, зокрема, віднесено: попередження; штраф; оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або був посереднім об'єктом адміністративного проступку; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт.

У зв'язку з поширенням заходів адміністративної відповідальності на юридичну особу з'явилися й нові види санкцій, наприклад, обмеження або тимчасова заборона певного виду діяльності, які зафіксовані не у КпАП, а в інших нормативних актах.