§ 3. Метод адміністративного права

Адміністративне право як самостійну галузь права характеризує поряд з предметом відповідний метод регулювання (загальнопошире-ною є дефініція «метод»). Метод адміністративного права разом з його предметом дає достатньо завершену характеристику цієї галузі права і допомагає відмежувати її від інших фундаментальних галузей права (цивільного, кримінального тощо).

Метод адміністративного права визначається як сукупність певних загальних і специфічних способів, що використовуються законодавцем для забезпечення регулюючої дії норм адміністративного права. Традиційний погляд на зміст методу адміністративного права характеризується наступними рисами.

Загальні риси  методу

В адміністративному праві використовуються способи регулювання, що властиві обом загальним методам правового регулювання — імперативному та диспозитивному.

Відтак загальними рисами методу адміністративно-правового регулювання слід вважати те, що він реалізується шляхом:

0 використання приписів (встановлення обов'язків);

0 встановлення заборон;

0 надання дозволів.

Використання приписів у адміністративному праві означає покладення обов'язку здійснити відповідні дії в умовах, що передбачені адміністративно-правовою нормою. Згідно із сучасною теорією права йдеться фактично про використання такої категорії, як «позитивні зобов'язання». Приписи використовуються в різних формах, а саме: встановлення відповідних дій, порядок їх здійснення, забезпечення виконання обов'язків тощо. За допомогою приписів встановлюються також завдання, функції та повноваження органів виконавчої влади, інших суб'єктів адміністративного права.

Наприклад, адміністративно-правові норми, що закріплені в Законі України «Про державну податкову службу» (ст. 2, 8), приписують органам державної податкової служби України такі завдання і функції, як здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, встановлених законодавством, ведення обліку платників податків і надходження податків тощо.

Правові норми розділу IV Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) встановлюють порядок провадження в справах про адміністративні проступки. Так, у ст. 254 КпАП встановлено, що «про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської самодіяльності».

За допомогою приписів досягається забезпечення виконання функцій і обов'язків органів виконавчої влади, інших суб'єктів управлінських відносин. Наприклад, у статтях розділу VI Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачається фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій (фонд оплати праці, видатки на утримання цих органів, соціальне забезпечення посадових осіб тощо).

Встановлення заборон — це покладення на суб'єкта правових відносин прямих обов'язків утримуватися від вчинення в умовах, передбачених нормою, тих чи інших дій або утримуватися від них на свій розсуд. Так, ст. 74 Митного кодексу України встановлює відповідні заборони щодо переміщених через митний кордон України окремих товарів і предметів. Не можуть бути пропущені через митний кордон України предмети, що можуть завдати шкоди здоров'ю або загрожувати життю населення та тваринного світу або призвести до руйнування навколишнього середовища, продукція, що містить пропаганду ідей війни, расизму та расової дискримінації, геноциду та інша, що суперечить відповідним нормам Конституції України.

Право вводити заборони на свій розсуд надається органам влади. Наприклад, ст. 18 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» встановлено, що у разі введення надзвичайного стану може бути вжито заходів щодо заборони продажу зброї, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин, спиртних напоїв.

У період панування командно-адміністративної системи у нашому суспільстві переважно застосовувалися заборони та приписи. Значно рідше використовувалось надання дозволів. У демократичному суспільстві посилюється увага до правових гарантій реалізації прав і свобод людини. В адміністративно-правовому регулюванні суспільних відносин має переважно застосовуватися надання дозволів, і це необхідно враховувати в ході реформування адміністративного права України.

Якщо в адміністративно-правовому регулюванні компетенції органів виконавчої влади, посадових осіб застосовується принцип загальних заборон (дозволено лише те, що прямо передбачено законом), то в регулюванні статусу громадян має бути якнайповніше використаний принцип загальних дозволів (дозволено все, що прямо не заборонено законом). Це цілком відповідає основному призначенню держави — забезпечувати реалізацію прав і свобод громадян. Використовуючи правові дозволи, громадяни та інші приватні особи мають змогу найповніше користуватися наданими їм правами, ефективніше захищати їх у разі порушення.

Крім загальних способів регулювання суспільних відносин, для методу адміністративного права характерні й деякі специфічні способи, які є особливостями методу саме даної галузі.

Галузеві особливості методу.

Широко використовуваний адміністративним правом імперативний метод правового регулювання дістає відображення у певних специфічних способах регулювання суспільних відносин, що перебувають у сфері дії адміністративного права. Зокрема, в регулюванні управлінських відносин між органами виконавчої влади та у внутрішній організації цих органів широко використовується такий спеціальний спосіб правового регулювання, як встановлення субординації. Він необхідний для організації управлінського процесу, визначення співпідпорядкованості суб'єктів адміністративно-правових відносин і тому залишається одним з провідних у змісті адміністративно-правового регулювання.

Через використання даного способу регулювання у відносинах між керованим об'єктом і керуючим суб'єктом закріплюється стан підлеглості, що й означає наявність відносин субординації між ними. Без застосування цього способу регулювання управлінських відносин неможливо налагодити чітку і життєздатну систему управління. Причому в регулюванні цієї системи застосовується згадуваний вище принцип, згідно з яким державним органам, органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам дозволено лише те, що прямо передбачено законом.

Спосіб встановлення субординації має доповнюватися координацією та реординацією.

Спосіб встановлення координації полягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між кількома органами одного структурного рівня для досягнення загальної мети. Цей спосіб використовується переважно в регулюванні суспільних відносин, учасники яких знаходяться на одному організаційно-правовому рівні. Між цими органами відсутні субординаційні відносини. Вони вільні у виборі засобів виконання управлінських функцій, формулюванні мети та постановці завдань.

Спосіб встановлення реординаціїу відносинах в системі управління полягає в наданні керованому об'єкту, зокрема, права вимагати від керуючого суб'єкта створення необхідних для його діяльності умов (матеріальних, організаційних тощо).

Часто цей метод застосовується в регулюванні стосунків між органами однієї системи, до якої входять як керуючі, так і керовані суб'єкти правовідносин. Наприклад, при створенні в системі міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади нових територіальних місцевих органів необхідно спочатку створити достатні умови для їх функціонування. Призначений на посаду керівник нового органу повинен мати право вимагати від органу (навіть вищого за рівнем) підтримки в організаційно-штатному, кадровому, матеріально-технічному забезпеченні.

Встановлення реординаційних відносин — відносно нова риса методу адміністративного права. Вона не вичерпується вищенаведеними варіантами застосування і буде окремо розглянута у наступному параграфі.

Завершуючи характеристику галузевих особливостей методу адміністративного права, важливо наголосити, що поряд з переважним застосуванням рис імперативного методу в адміністративно-правовому регулюванні суспільних відносин не виключається використання окремих елементів диспозитивного методу, котрий іманентний, як відомо, галузі цивільного права. Зокрема, перспективним є встановлення можливостей застосування різних форм адміністративного договору (угоди) в управлінських відносинах. Під адміністративним договором треба розуміти дво- або багатосторонню угоду між суб'єктами управлінських відносин з приводу форм і засобів спільної реалізації покладених на них повноважень (прав і обов'язків).

Договірні форми можуть активніше використовуватися у відносинах між органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, наприклад, під час передачі управління об'єктом від органу місцевого самоврядування міста районній державній адміністрації (докладніше про це — у § 4 гл. 16 цього підручника).