§ 1. Адміністративне право Франції

Франція визнана батьківщиною власне адміністративного права, яке виокремилося у самостійну галузь за часів правління Наполеона.

Загалом шукати поняття «адміністративне право», яке було б спільним для країн романо-германської правової сім'ї є справою невдячною, настільки різні сфери його застосування у цих країнах. Але незважаючи на те, що адміністративне право за французькою моделлю набагато ширше, ніж адміністративне право більшості європейських країн, все ж таки в усіх них є те, що можна було б назвати «стрижнем» адміністративного права.

Адміністративне право Франції найбільш розвинене порівняно з іншими країнами. Строго дотримуючись доктрини публічного права, французькі адміністративісти досить детально розробили більшість аспектів регулювання нормами адміністративного права. Доктрина французького адміністративного права спричинила вплив на законодавство у цій сфері. Для нього характерне детальне регулювання адміністративних відносин, поєднання матеріальних і процесуальних норм, ретельна регламентація процедур прийняття рішень і відповідальності.

Предмет адміністративного права у Франції ширший, ніж прийнято вважати в Україні: до нього належать конституційні основи адміністративного права й управління у контексті здійснення публічної влади. Сфера застосування адміністративного права — держава (територіальні колективи, державні установи).

Для визначення адміністративного права насамперед з предмета правового регулювання взагалі вилучаються відносини, що регулюються у Франції приватним правом. Це передусім відносини, пов'язані з підприємницькою діяльністю, взаємовідносини між приватними особами з розпорядження майном, майнові відносини між приватними особами та державними установами.

Крім цього, вилучається регулювання діяльності державних органів, що формують політику, тобто визначають загальні напрями національно-державного розвитку. Це законодавчі установи: Національні збори і Сенат. Під дію адміністративного права не підпадає також діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади у випадках участі цих органів разом із законодавчими у вирішенні політичних питань. І, нарешті, судова діяльність, якщо вона не стикається з діяльністю державної адміністрації.

Адміністративне право, таким чином, регулює відносини у сфері публічного права, і одним з його обов'язкових суб'єктів є державний орган.

Суб'єктами адміністративного права є приватні й публічні особи. Приватними можуть бути як фізичні, так і юридичні особи. Публічними особами — лише юридичні: держава в особі її центральних органів, місцеві спільноти (територіальні колективи), публічні установи.

Держава має всі ознаки юридичної особи: має майно, штат службовців, укладає договори, приймає на себе зобов'язання, виступає у суді як одна із сторін. У центрі й на місцях представниками держави є її посадові особи: в центрі — Президент, Прем'єр-міністр та міністри, на місцях — префекти, які є представниками держави у департаментах і регіонах. Вони керують поліцією та іншими місцевими службами (з благоустрою, сільського господарства тощо). Префекти мають право видавати індивідуальні та нормативні акти, контролювати діяльність місцевих спільнот.

До джерел адміністративного права Франції належать Конституція, закони, підзаконні акти, рішення судів (переважно адміністративних). Адміністративне законодавство у Франції некодифіковане, а ті кодекси, що існують у цій сфері, не є кодексами у традиційному значенні, являючи собою збірки чинних законів. Адміністративних актів дуже багато, правом видавати такі акти наділено як центральні, так і місцеві органи.

Французьке адміністративне право зазнало глибокого впливу принципу поділу виконавчої та судової гілок влади. Актами адміністрації (її рішеннями, угодами) є всі акти, що породжують правові наслідки і належать до публічного права. В даному випадку йдеться про особливо широку концепцію, яка включає також угоди. Дуже широке значення адміністративного акту у Франції полягає також у тому, що воно охоплює як індивідуальні рішення, так і нормативні акти.

В усіх країнах Європи поняттям підзаконного акту — незалежно від назви — охоплюється акт, що приймається виконавчою владою для виконання закону. У кожній державі (крім Ірландії та Великої Британії) існує певна ієрархія підзаконних актів.

Дискреційна влада адміністрації, що властива всім європейським країнам, є ознакою правової держави і означає право у певних випадках діяти на власний розсуд у межах, окреслених законом. Французька адміністрація користується найменшою свободою вибору при здійсненні своєї дискреційної влади внаслідок поглибленого контролю з боку адміністративних судів.

Поняття адміністративного договору у Франції виходить з того, що це договори про виконання громадської служби, а також договори адміністрації, що містять умови, які виходять за межі загального права. Подібна концепція існує ще у Португалії і Греції. Ці три країни є, до речі, єдиними, де існує поняття «трудового адміністративного договору».

У решті європейських країн є лише дві категорії агентів адміністрації: агенти, призначені адміністративним рішенням, які перебувають в односторонньому положенні, що його регулює публічне право, і агенти за договором, які підлягають загальному праву трудового договору. У більшості інших країн також існує поняття адміністративного договору, але воно набагато вужче.

Державна служба Франції належить до найбільш стабільних та організованих у світі й тому є певним еталоном організації та реалізації державно-службових відносин для сучасної держави.

Згідно з французькою доктриною публічний службовець є посадовою особою держави, який одночасно і уособлює державу, і служить їй. Саме тому державна служба не може ототожнюватися з жодним іншим фахом, чиновники є представниками особливого прошарку населення.

У Франції державними службовцями є всі службовці держави як публічної юридичної особи — її законодавчих, виконавчих та судових органів. Службовці, або чиновники, — це особи, що призначаються на постійну посаду, включаються до штату і отримують ранг у адміністративній ієрархії. Крім державної, існує також публічна служба місцевих спільнот.

Сутністю французької державної служби є повністю регламентована і закрита система службової кар'єри. Концепція кар'єри, або закритої державної служби, означає те, що правовий статус французького чиновника більшою мірою враховує специфіку його роботодавця — держави, і тому державна служба регулюється не нормами трудового, а адміністративного права і права державної служби як його частини. Це право передбачає нерівність сторін, особливий порядок розв'язання трудових спорів, а також додаткові обмеження. Така система орієнтована на те, що державний службовець, вступивши на службу, вже не піде з неї до пенсії, поступово просуваючись по службових щаблях. Права чиновників захищає профспілка.

В основі ієрархії посад чиновників - чотири категорії, котрі включають декілька рангів. Ранги є основним ланцюгом кар'єрної класифікації у Франції, вони дають право на зайняття низки відповідних посад і є важливою гарантією стабільності чиновника. Іноді ранги іменують класами. Кожен ранг, у свою чергу, поділяється на ступені. Посада є поняттям, котре означає конкретну робочу позицію і відповідну їй ставку в бюджетному розкладі. Кожному рангу також відповідає декілька посад.

Допуск до державної служби відбувається за таких умов: наявність французького громадянства, політичних прав, дотримання законів, позитивне ставлення до законів про службу в армії, фізична адекватність обраній роботі. Відбір на державну службу відбувається на конкурсній основі.

Допускається й інша, позаконкурсна процедура відбору державних службовців. Є перелік вищих посад, на які призначаються службовці за рішенням уряду. Це так звані політичні посади — генеральний секретар уряду, директор центральної адміністрації, амбасадор, префект тощо. Однак особа, яка отримує таке призначення і яка раніше не була службовцем, не набуває статусу чиновника.

Чиновника дуже важко звільнити з посади. Ця міра є найвищою дисциплінарною санкцією, вона автоматично тягне за собою позбавлення права на пенсію. При скороченні кадрів право на пенсію залишається. Навіть після припинення кар'єри службовець зберігає щодо держави стриманість та лояльність, що виражається у забороні на зайняття певними видами приватної діяльності після виходу на пенсію або припинення кар'єри. Крім цього, встановлено п'ятирічний термін, протягом якого службовці, що припинили службу, не мають права працювати в приватних установах, що були їм підконтрольні.

Французька модель адміністративної юстиції, яка визнається класичною, характеризується діяльністю спеціальних судових органів (адміністративних судів), що розглядають і розв'язують лише спори за позовами громадян до органів державної адміністрації. Французька адміністративна юстиція є самостійною гілкою судової влади.

Адміністративна юстиція Франції має специфічні особливості, зумовлені тим, зокрема, що адміністративна юстиція бере свій початок з правління Наполеона: від створення ним у 1799 р. Державної Ради, а в подальшому — рад префектур, яким поступово передавалися судові повноваження. Державна Рада створювалась як дорадчий орган при уряді, якому було надано законодавчі повноваження. Згодом вона почала виконувати управлінські функції і розглядати скарги приватних осіб на дії органів управління. Отже, вона поступово перетворилася на повноцінний судовий орган.

Нині Державна Рада виконує обидві функції - суду і консультаційного органу. При цьому вона є одночасно судом першої інстанції, апеляційною та касаційною інстанцією щодо рішень адміністративних трибуналів. Після реформування французької системи адміністративної юстиції у 1987 р. повноваження Державної Ради бути дещо зменшені внаслідок появи триланкової системи адміністративної юстиції. Було створено проміжну інстанцію між адміністративними трибуналами і Державною Радою — апеляційну інстанцію з адміністративних справ. Нові суди розглядають апеляції щодо рішень адміністративних трибуналів першої інстанції.

Адміністративна юстиція глибоко інтегрована до державної адміністрації. Такий стан речей є певним компромісом між політичною владою та адміністрацією¹.

Адміністративно-судовий процес у Франції містить процесуальні правила, характерні й для цивільного процесу. Адміністративний суд не має права самостійно порушувати провадження, для цього необхідна позовна заява. Суд пов'язаний змістом позову. Але є виняток з цього правила — «з мотивів публічного порядку», згідно з яким суд може сам виявити ініціативу і скасувати адміністративний акт, який прийнято некомпетентним органом або поза межами, встановленими законом.

Для адміністративно-судової процедури характерний принцип змагальності, але при цьому суддя зобов'язаний відігравати активну роль, забезпечуючи громадянину правовий захист. Участь адвоката, за деякими винятками, не є обов'язковою, що, зокрема, відрізняє французький адміністративний процес від німецького, де участь адвоката при розгляді адміністративних справ обов'язкова.

Адміністрація зобов'язана виконати судове рішення і поновити права, що були нею порушені. При цьому судами скасовуються незаконні адміністративні акти, а заподіяна ними шкода має бути відшкодована. У випадку невиконання судового рішення на адміністрацію може бути покладено обов'язок сплати пені за кожен день простроч-ки виконання. Адміністративний суддя, маючи право заборони певних видів діяльності апарату управління, водночас не може зобов'язати його до якихось дій.