§ 1. Адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади) державних органів

Суб'єктами адміністративного права є, крім органів виконавчої влади, інші державні органи. Вони вступають у адміністративно-правові відносини з приводу виконання покладених на них обов'язків і реалізації належних їм прав у сфері державного управління.

За загальним правилом серед державних органів, які не належать до виконавчої гілки влади, переважна більшість бере участь в адміністративно-правових відносинах не безпосередньо, а через свій апарат. Це стосується насамперед органів законодавчої і судової влади, а також органів прокуратури.

Водночас існує низка специфічних державних органів, які тією чи іншою мірою здійснюють права й обов'язки у сфері адміністративно-правового регулювання не тільки через свій апарат, а й безпосередньо, тобто як власне органи. Це викликано наступними їх спільними рисами:

а) вони наділені правом приймати рішення, які обов'язкові для виконання певними органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадовими особами, суб'єктами підприємницької діяльності, громадянами;

б)  вони є носіями певних обов'язків у сфері державного управління.

До таких органів належать Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Рада національної безпеки і оборони України, Центральна виборча комісія, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим, деякі інші органи.

Відтак адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади) державних органів треба характеризувати, маючи на увазі дві групи суб'єктів адміністративного права, які представлені:

0 по-перше, апаратом певних державних органів;

0 по-друге, безпосередньо самими державними органами, не розмежовуючи адміністративну правосуб'єктність власне органу та його апарату.

Адміністративно-правовий статус апарату державних органів

Щодо першої групи державних органів як досить типовий приклад візьмемо Апарат Верховної Ради України та близькі до нього за характером діяльності утворення у складі парламенту — комітети Верховної Ради.

Апарат Верховної Ради України (далі — Апарат) є органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, кадрове, фінансово-господарське, матеріально-технічне, соціально-побутове та інше забезпечення діяльності Верховної Ради, народних депутатів України.

До складу Апарату входять головні управління, управління, відділи, секретаріати Голови Верховної Ради та його заступників, секретаріати комітетів Верховної Ради, секретаріати зареєстрованих депутатських фракцій і груп, інші структурні підрозділи.

До функцій Апарату, виконання яких пов'язане з участю в адміністративно-правових відносинах, належать:

0 аналіз практики застосування чинного законодавства з метою його вдосконалення та сприяння реалізації функції парламентського контролю Верховною Радою та її органами;

0 сприяння налагодженню взаємодії з питань законотворчої роботи комітетів Верховної Ради, депутатських фракцій і груп з Адміністрацією Президента України, Кабінетом Міністрів, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, науковими і громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування;

0 забезпечення разом з відповідними комітетами, депутатськими фракціями і групами підготовки «Днів Уряду України» та парламентських слухань у Верховній Раді;

0 здійснення взаємодії з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування у підготовці питань, що вносяться на розгляд Верховної Ради, її комітетів і комісій;

0 участь в організації контролю за реалізацією законів та інших актів Верховної Ради та її органів;

0 організація контролю за додержанням термінів розгляду запитів народних депутатів України та виконання доручень, що містяться в актах Верховної Ради, а також даних на її засіданнях комітетам і комісіям Верховної Ради, Кабінету Міністрів, міністерствам і відомствам;

0 здійснення фінансування діяльності Верховної Ради та структурних підрозділів її Апарату відповідно до видатків, передбачених кошторисом витрат на здійснення повноважень Верховної Ради;

0 здійснення оперативного управління державним майном, що забезпечує діяльність Верховної Ради;

0 організація та здійснення роботи з кадрового обслуговування народних депутатів України, їх помічників-консультантів, працівників Апарату, забезпечення виконання положень Закону України «Про державну службу»;

0 облік військовозобов'язаних і призовників, бронювання військовозобов'язаних, виконання передбачених чинним законодавством заходів з військово-мобілізаційної підготовки і цивільної оборони;

0 організація роботи з охорони державної таємниці. Комітети Верховної Ради України обираються з числа народних депутатів України на першій сесії Верховної Ради нового скликання на строк її повноважень. Основи адміністративно-правового статусу комітетів Верховної Ради визначені Конституцією України (ст. 89), а організація і порядок діяльності щодо сфери виконавчої влади встановлені Законом України «Про комітети Верховної Ради України» від 04.04.1995 р. і Регламентом Верховної Ради України¹.

Так, усі органи виконавчої влади, підприємства, установи і організації, їх посадові особи зобов'язані виконувати законні вимоги комітетів. Рекомендації комітетів органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та об'єднанням громадян, підприємствам, установам і організаціям підлягають обов'язковому розгляду. Про результати розгляду та вжиті заходи вони повинні повідомити відповідний комітет у встановлений строк.

До функцій комітетів, виконання яких пов'язане з участю в адміністративно-правових відносинах, належать:

0 вивчення доцільності та ефективності дій уряду, інших органів виконавчої влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до компетенції комітетів;

0 участь у контролі за виконанням Державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів;

0 укладання договорів на науково-інформаційний пошук, розробку, доопрацювання та експертизу законопроектів з науковими установами, навчальними закладами та спеціалістами і залучення до цієї роботи працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади;

0 здійснення контролю за виконанням Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України центральними та місцевими органами виконавчої влади, а також контроль за законністю, економністю та ефективністю витрат з Державного бюджету. Комітети під час здійснення своїх функцій мають право в порядку контролю за додержанням Конституції і законів України, інших правових актів, прийнятих Верховною Радою України, контролю за законністю, економністю та ефективністю витрат, що здійснюються з Державного бюджету, заслуховувати Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, керівників державних комітетів, інших органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування і об'єднань громадян, окремих громадян. Вони мають право доручати відповідним органам проведення оперативно-розшукових дій, передбачених ст. 2, 5, 6 та п. 1, 3, 4 ст. 8 Закону України «Про опе-ративно-розшукову діяльність»¹.

Адміністративно-правовий статус окремих державних органів

У межах другої групи державних органів мають бути виокремлені ті з них, які, формально не визначені як органи виконавчої влади, все ж таки за спрямованістю своїх функцій і повноважень вочевидь тяжіють саме до сфери державного управління. Це насамперед Рахункова палата, Національний банк, Рада національної безпеки і оборони, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим.

Решта органів розглядуваної групи набагато менше пов'язана за характером своєї діяльності із здійсненням виконавчої влади, а ще меншою мірою може бути віднесена до сфери державного управління.

1. Серед найближчих до гілки виконавчої влади органів як досить прикметний приклад наведемо ознаки адміністративно-правового статусу Національного банку і Ради національної безпеки і оборони.

Національний банк України є особливим органом державного управління. Його юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації визначаються Конституцією України, Законом України «Про Національний банк України»², іншими законами України. Він підзвітний Президенту України та Верховній Раді в межах їх конституційних повноважень.

Національний банк видає нормативно-правові акти, які є обов'язковими для органів державної влади і органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб.

До важливих функцій Національного банку належить державне регулювання діяльності банків (здійснюється як безпосередньо, так і через створений ним орган банківського нагляду); зберігання та управління державними цінними паперами й іншими цінностями; управління у сфері валютних операцій (видача та відкликання ліцензій, здійснення планових і позапланових перевірок, застосовування заходів відповідальності до банків, юридичних та фізичних осіб (резидентів та нерезидентів) за порушення правил валютного регулювання і валютного контролю).

Національний банк є суб'єктом розгляду справ про адміністративні правопорушення. Він розглядає справи, пов'язані з порушенням банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку, здійсненням ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, порушенням порядку подання фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку при ліквідації юридичної особи.

Рада національної безпеки і оборони України (далі Рада) — орган при Президентові України. Як самостійне структурне утворення, вона передбачена ст. 107 Конституції України. Відповідно до неї Рада є суб'єктом державно-управлінського впливу на органи виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Формами такого впливу з боку Ради визначені координація діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони і контроль за їх діяльністю у зазначеній сфері.

Головою Ради є Президент України. За Конституцією України до її складу входять Прем'єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ. Відповідно до Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» її членами можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади.

Компетенція Ради у мирний час і в умовах воєнного, надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій різна.

У мирний час Рада розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання щодо визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технологічній, екологічній, інформаційній та інших сферах; здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції; ініціює розробку нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони, узагальнює практику їх застосування та результати перевірок їх виконання.

В умовах воєнного, надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій компетенція Ради значно розширюється. Вона додатково координує і контролює переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу у відповідному режимі; координує і контролює діяльність органів місцевого самоврядування в межах наданих повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану; координує та контролює діяльність органів виконавчої влади щодо відбиття збройної агресії, організації захисту населення та забезпечення його життєдіяльності, охорони життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

2. Нарешті як до прикладу державних органів, котрі не мають підстав бути віднесені до сфери державного управління, звернемося до адміністративно-правового статусу Центральної виборчої комісії.

Центральна виборча комісія (далі Комісія) є постійно діючим, незалежним, колегіальним державним органом¹, який забезпечує організацію підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, а також всеукраїнських референдумів. Члени Комісії, керівник та інші посадові особи секретаріату Комісії є державними службовцями.

Комісія здійснює консультативно-методичне забезпечення виборів до місцевих рад, сільських, селищних, міських голів і проведення місцевих референдумів та очолює систему виборчих комісій, які утворюються для підготовки і проведення зазначених виборів та всеукраїнського референдуму.

Ознаками Центральної виборчої комісії як суб'єкта адміністративного права є наявність у неї низки повноважень владно-розпорядчого характеру. Так, її рішення підлягають обов'язковому розгляду і виконанню організаціями і посадовими особами, яких вони стосуються, у строки, встановлені Комісією. На зазначені організації і посадових осіб покладено обов'язок повідомити Комісію про результати розгляду її рішень і вжиті заходи. Невиконання, неналежне, несвоєчасне виконання рішень Комісії, вимог її посадових осіб тягне за собою юридичну відповідальність, встановлену законами України.

Комісія має право заслуховувати повідомлення центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з питань, пов'язаних з підготовкою та проведенням виборів. Вона розглядає звернення, заяви і скарги щодо рішень, дій або бездіяльності окружних та дільничних виборчих комісій, приймає по них рішення.

Комісія формує кошторис, розподіляє кошти, що виділяються з Державного бюджету України на фінансове забезпечення підготовки та проведення виборів і всеукраїнського референдуму, діяльності окружних, дільничних виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму, контролює правильне та цільове використання зазначених коштів, залучає до проведення перевірок працівників Міністерства фінансів України та органів Державної податкової служби України. Вона встановлює порядок використання коштів на проведення виборів Президента України і розподіляє їх по виборчих комісіях та відповідних радах, сприяє забезпеченню виборчих комісій приміщеннями, транспортом, зв'язком, розглядає інші питання матеріально-технічного забезпечення виборів.