Глава первая. Генерал-губернаторы

А) Исторический очерк генерал-губернаторств

_ 106. Должность государева наместника, по "Учреждению о губерниях", носила в себе зародыш двух совершенно различных систем. По духу Учреждения, наместник должен был составить часть местных установлений, иметь ту долю надзора, которая впоследствии была предоставлена губернаторам. Но исторические обстоятельства придали должности наместника особый характер чрезвычайной власти. Мало-помалу стало ясно, что наместник не может составить одно целое с губернскими учреждениями. Сначала он был поставлен вне их, как нечто особое. Впоследствии эта должность признана пригодной только для некоторых местностей империи, но излишней для массы русских губерний.

Начало этому превращению должности наместника положено самою учредительницей губерний. В 1781 году, когда "Учреждение о губерниях" начало приводиться в действие, императрица отступила от первоначального плана отождествить губернию с наместничеством. В расписании наместничеств, составленном в 1781 году, 13 июня*(2295), исчисляется сорок губерний, на которые разделена была империя. Но из этих сорока губерний составилось только двадцать наместничеств, причем приблизительно на каждое наместничество приходилось по две губернии. Московская губерния составила отдельное наместничество. Петербургская и Выборгская - другое, причем наместник (под именем главнокомандующего) назначался только в отсутствие государыни. Затем, все губернии, кроме новороссийских, малороссийских и остзейских, соединены по две под управление одного наместника. Новороссийское наместничество заняло огромное пространство. Сюда отошли губернии: Саратовская, Астраханская, Азовская и Новороссийская, вверенные князю Потемкину. Три малороссийские губернии отданы в управление графа Румянцева. Рижская губерния осталась особым генерал-губернаторством. Ревельская не вошла в состав генерал-губернаторств; она осталась в управлении самостоятельного губернатора.

Так сразу была разорвана связь между наместниками и губернскими учреждениями. Вместе с тем была нарушена основная мысль Екатерины II, чтобы между губерниями и высшим правительством не было никаких посредствующих инстанций. Такой посредствующей инстанцией явился тот же наместник. Местное управление, по смыслу Учреждения, сосредоточенное в системе коллегиальных и полуколлегиальных установлений, с генерал-губернатором во главе, теперь разделилось между двумя администрациями: губернской и генерал-губернаторскою. Генерал-губернаторское управление, основанное на полномочии государева наместника, разумеется, имело больше значения, чем система местных коллегий. Вследствие этого те недостатки местной администрации, против коих писала Екатерина II, и которые она думала уничтожить посредством усиления местных установлений и правильного распределения между ними дел, возобновлялись в генерал-губернаторском управлении.

_ 107. Недостатки новой системы не выяснились при Екатерине II. Великая женщина умела выбирать людей и подготовлять их для государственной деятельности. Личный состав наместников в 1781 г. был действительно замечателен. Потемкин, Румянцев, Мельгунов, Сиверс - таковы были эти доверенные лица императрицы.

Чрезвычайная власть, вверенная таким лицам, могла принести значительную пользу в то время. Грубое общество, хотя исповедывавшее вольтерианскую веру, но давившее крестьян; чиновничество, воспитанное в школе казнокрадства и взяточничества; экономические бедствия страны - словом, все, что произвело пугачевщину, могло быть несколько исправлено сильною, энергической властью просвещенных наместников. До нас дошли некоторые отрывки из жизни этого удивительного общества. Так, генерал-губернатору ярославскому и вологодскому Мельгунову пришлось иметь дело с следующими лицами. "Кадниковский исправник Безобразов любил поколотить встречного и поперечного. Однажды он встретился на улице со священником и не утерпел: учинил побои. И дароносицу, которую священник держал как щит от лютого исправника, повредил, и клок бороды вырвал... Мельгунов велел вологодскому губернатору "войти в тончайшее рассмотрение сего дела". Но оно скоро кончилось мировою. Состав присутственных мест также буйствовал. Чиновники вологодской казенной палаты произвели канцеляристу Мишурину побои, от коих он "умре". Дворянский заседатель яренского земского суда и тамошний стряпчий удавили расправного судью... Все эти истории и множество им подобных случились в продолжение только шести первых месяцев 1788 года. Но что значили эти побои и "умертвия", производимые чиновниками, в сравнении с тем, что делали магнаты? Генерал-аншеф и кавалер Св. Андрея Первозванного, богатый воронежский помещик граф Петр Антонович Девиер из двух пушек перестрелял весь ехавший к нему земский суд! Что же оставалось делать генерал-губернаторам, как не пользоваться своим надзором с "правом исправления"?*(2296).

Энергия наместников направилась если не против крупных, то против мелких буянов. В наместничестве Мельгунова был один молодой канцелярист Иван Носков, который сам признался, что "gьет до бесчувствия и имеет сообщество с распутными". Начальство решило, что на службе его держать нельзя. Мельгунов распорядился следующим образом: "Носкова, как человека в таких молодых летах, коих ему только тридцать, оставившего службу и потому обращающегося к праздности, дабы он более в общественную и свою собственную тягость не шатался, отослать в военную контору, для написания в армейские полки, в солдаты".

Из этого видно, какую власть имели наместники. Все внутреннее управление лежало на них. Они зависели непосредственно от верховной власти, а между собой сносились как полусуверенные государи. Учреждение о губерниях мало определяло подробности административной деятельности наместников. Поэтому они были, так сказать, сами себе законом и управляли областью по своему усмотрению. Так, Учреждение рекомендует наместникам заботиться о предотвращении голода, не указывая, однако, что они могут сделать для этого. Мельгунов в голодный 1786 год просто предписал исправникам, чтоб они следили за непременным засевом полей. "Чтобы незасеянных полей нигде не оставалось, или вы будете отвечать мне честью!" - значилось в его ордере. Если дело касалось не одного, а двух наместников, то оно разрешалось, так сказать, международным способом, путем соглашения двух наместников. Любопытная переписка ярославского наместника, Мельгунова, с новгородским, Сиверсом, представляет много доказательств этому. Они размежевывали между собой по взаимному соглашению свои владения, утверждали разные откупа и подряды, относительно вина, и соли и т. д. В числе этих писем читаем между прочим следующее (от графа Сиверса к Мельгунову): "Тверского наместничества Весьегонский городовой магистрат мне представляет, что Ярославского наместничества, Моложского уезда, в селе Остолопове бывает неуказная ярмарка, и на оную не малый съезд обывателей, отчего и делается гражданам подрыв. А как подобная сему ярмарка, бывшая Весьегонского уезда, в расстоянии от того села Остолопова трех верст, в рассуждении производимого от ней подрыву мной уничтожена, для того ваше высокопревосходительство покорнейше прошу приказать помянутую ярмарку, яко состоящую на самой границе обоих уездов, в прекращение могущих быть во всех припасах подрывов, уничтожить". Так надзор, задуманный императрицей, перешел в управление в высшей степени личное. Граф Сперанский имел право в 1821 году следующим образом охарактеризовать положение местного управления: "Губернские места, говорил он, в прямом смысле не имеют над собой местного надзора. Гражданский губернатор, быв председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собою, ни за местами, ему равными. Прокурор имеет в сих местах одно право предъявления. Надзор с властью исправления по общему учреждению принадлежит генерал-губернаторам. Но там, где звание сие существует, действие его, яко личное и с точностью неопределенное, непрестанно колеблется между самовластием и послаблением...*(2297).

_ 108. Учреждение министерств и постепенное развитие губернаторской должности окончательно выяснило неудовлетворительность наместников как органа нормального местного управления.

Учреждение министерств в 1802 году имело целью преобразовать заново организацию высшей исполнительной власти. Исполнительная власть до того времени была организована крайне неудовлетворительно. Екатерина II, как мы видели, обращала главное внимание на учреждения местные. Высшее управление держалось при ней не столько достоинством учреждений, сколько редкими качествами лиц, коим были поручены отдельные отрасли управления под непосредственным надзором самой императрицы*(2298). Павел I, вообще недоверчиво относившийся к преобразованиям своей матери, в 1797 году задумал возвратиться к старому порядку. Вследствие этого в столице были возобновлены уничтоженные коллегии, должности государевых наместников сокращены, средние судебные инстанции в губернии уничтожены. Последняя мера была весьма полезна, ибо сокращала количество инстанций. Но затем реформа 1797 года представляла важные неудобства. Граф Сперанский определяет их следующим образом: "первое, что в нем (в новом порядке) установлен был, так сказать, двойной комплект одних и тех же коллегий: ибо губернские места не что другое суть, как те же самые коллегии, тому же самому сенату и в той же степени подчиненные, и теми же самыми делами управляющие. Отсюда множество стеснений и затруднений. Второе, хотя надзор генерал-губернаторов по неопределительности его был недостаточен, но с упразднением его, губернские места остались уже без всякого главного местного надзора, кроме прокурорского, который и везде слаб, а в отдаленных губерниях почти ничтожен, ибо прокурор никакой власти в губернских местах не имеет". Порядок этот держался недолго. В 1802 году дано новое устройство Сенату и положено основание учреждению министерств.

При учреждении министерств законодатель имел в виду образовать постоянные органы высшей исполнительной власти, распределив между ними дела сообразно их роду и качеству*(2299). Вместе с тем преобразовался на новых началах и высший надзор за администрацией. Вместо того, чтобы сосредоточивать надзор по всем частям управления в руках одного учреждения или лица (сената и генерал-губернатора), законодательство разделило его по отраслям дел, поручив эти отрасли отдельным лицам. Сенат остался лишь учреждением, объединяющим этот надзор, разбитый по отдельным ведомствам. Не входя здесь в разбор достоинства учреждения министерств, нельзя не заметить, что они, в самой идее своей, стали в прямое противоречие с учреждением генерал-губернаторств. Во-первых, должность-генерал губернаторов затрудняла осуществление одной из целей, предположенных правительством при учреждении министерств. Цель эта состояла в осуществлении заветной мысли Петра Великого и Екатерины II - уничтожить все средние инстанции между губернским и высшим управлением. Поэтому министерства объявлены не средним установлением, заменившими коллегии, а высшей исполнительной властью, частью правительствующего Сената. Эта мысль руководила законодательством в 1802 году и в полной силе удержана в 1810 г. Между тем, что же такое были генерал-губернаторы, как не средняя инстанция между губернским управлением и высшей исполнительного властью? Во-вторых, генерал-губернаторский надзор, по существу своему противоречит началам министерского надзора. Последний касался одного рода дел, но действовал на всем пространстве государства. Граф Канкрин справедливо называл организацию министерств линеарною, в том смысле, что каждая линия управления: администрация, полиция, финансы имеют главного министра, линия же каждого министерства идет отдельно чрез все инстанции. Напротив, генерал-губернаторское управление делало из своего района замкнутую область, где надзор и власть наместника распространялись на все части управления, заслоняя их от высшей власти. Тот же Канкрин называл такое устройство островным, федеративным. В-третьих, учреждение министерств должно было сосредоточить всю силу политической власти в высших установлениях, оставив всем подчиненным учреждениям только административное значение, точно определенное действующими законами. Генерал-губернаторы, напротив, имели значение представителей высшей политической власти в местности.

Как разрешить эти противоречия? В эпоху учреждения министерств об этом не было речи. Самые противоречия эти не вышли еще наружу. Напротив, учреждение министерств всеми считалось за естественное продолжение политики Екатерины II, и император Александр I мог спокойно думать, что он царствует по духу и разуму своей бабки. Важные политические дела отвлекли его от внутренней политики, и только после венского конгресса он мог приняться за внутренние преобразования. Тогда правительство ясно увидело необходимость согласовать две должности, построенные на двух совершенно различных началах,- министра и генерал-губернатора. Лучшие политические умы и опытнейшие администраторы приняли участие в этом согласовании. Но оно, как мы сейчас увили м, привело к весьма неудовлетворительным результатам.

_ 109. В 1816 году, по высочайшему повелению, был составлен проект нового учреждения наместничеств. В силу этого проекта, империя должна была разделиться на 12 наместничеств; каждое из них предполагалось составить из 3 - 5 губерний. Наместничество вверялось наместнику, при котором состоял совет с правами совещательного установления; голос наместника один имел решительное значение. В заведовании этого совета и во власти наместника сосредоточивались все части управления: судебная, полицейская, хозяйственная, духовная, учебная, почтовая и т. д. кроме действующей армии и флота. Наместник не управляет прямо никакой частью, но ему подчинены все начальствующие лица. Он может менять всех должностных лиц (кроме губернатора, вице-губернатора, председателей палат и прокуроров). Представления свои он делает прямо императору чрез комитет министров и получает высочайшие повеления чрез это же учреждение. Сенат присылает свои указы прямо к нему. Министры посылают свои распоряжения губернским властям не иначе как чрез наместников. Чрез них же и подчиненные власти делают свои представления высшему правительству. Наместнику принадлежит важное право останавливать исполнение указов сената и предписаний министров.

Этот проект не был приведен в исполнение, может быть, потому, что он встретил сильную оппозицию в тогдашних министрах, особенно в министре финансов графе Гурьеве, которому означенный проект был передан на рассмотрение по высочайшему повелению.

Граф Гурьев справедливо доказывал, что чрезвычайная власть, предоставляемая наместникам, парализует деятельность министерств. Он соглашался с тем, что учреждение министерств и внутреннее управление представляли некоторые недостатки, порождавшие важные злоупотребления. Но эти недостатки и злоупотребления не обусловливали учреждения власти, по существу своему противоречившей началам министерского управления. Напротив граф Гурьев полагал, что причина недостатков внутреннего управления заключается "главнейшим образом в необразовании, соответственно началам министерских управлений, подведомых им или местных управлений".

Из проекта самого графа Гурьева видно, что он соглашался с необходимостью наместников, но не в том виде, в каком предлагал их проект. По мысли графа, управление высшее и местное должно сосредоточиться в министерствах с одной, и в губернских установлениях - с другой стороны; главный же местный надзор должен быть вверен наместникам, причем должность их должна организоваться так, чтобы они не могли задерживать действия высших и низших исполнительных властей.

Мнение графа Гурьева, кажется, возымело надлежащее действие в высших сферах управления. По крайней мере правительство в принципе отказалось от мысли сделать из наместников органы высшего управления и стремилось превратить их в орудия главного местного надзора. Кроме того, правительство пришло еще к тому важному заключению, что теоретическая разработка этого важного вопроса не может принести той пользы, как указания опыта.

Вследствие этого, в 1819 году, генерал-адъютанту Балашову высочайше повелено было взять в свое заведование пять губерний (Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую), с тем, чтобы "он доказал возможность применения на деле проекта о наместничествах". Балашов начал действовать только с 1823 года, и в течение трех лет представлял свои соображения и проекты. В то же самое время граф Сперанский (в 1821 г.) составил свой проект преобразования местных учреждений. Этот проект показывает, как мало можно было сделать из генерал-губернаторской должности и в какой степени разошлась уже она с общими губернскими установлениями.

Император Александр I, поручая Балашову в 1819 году пять губерний, изложил ему свой взгляд на должность наместника. Сущность этого взгляда заключается в следующем. При восшествии своем на престол, император заметил, что внутреннее управление соединено в лице генерал-прокурора и под его всеобщим надзором раздроблено на несколько десятков местных управлений. Такое соединение власти в высших сферах и раздробление ее в низших сопряжено со значительными неудобствами. Посему император признал за благо подразделить государственное управление: с этой целью учреждены министерства, комитет министров преобразован в государственный совет. Для довершения же преобразования необходимо учреждение генерал-губернаторов. Новые генерал-губернаторы должны отличаться от наместников Екатерины II. Последние, по мнению императора, слишком были обременены подведомственными им делами (то есть заняты были управлением, в собственном смысле) и оттого имели мало времени заниматься теми, которые, по обстоятельствам или их усмотрению, должны были привлечь их особенное внимание. Затем, император следующим образом определил соотношение разных частей администрации: "Министры, по обязанности своей, должны давать направление каждый своей части, а подведомственные места и лица в губерниях должны делать распорядки и исполнения по предписаниям министров на основание законов и уставов; генерал-губернатор же всегдашний наблюдатель всякого распорядка и всякого исполнения в порученных ему губерниях или ежеминутный инспектор всех частей внутреннего управления в его округе". Для помощи генерал-губернатору полагается совет.

_ 110. На основание инструкции и проекта Балашов начал действовать во вверенных ему губерниях. При этом он постепенно вырабатывал проект генерал-губернаторского управления, которое, по воле императора, предполагалось распространить на всю империю, если опыт пяти губерний, вверенных Балашову, окажется удачным.

Основные начала проекта Балашова сходны с теми, которые мы видели в замечаниях графа Гурьева и инструкции Александра I, с некоторыми лишь изменениями.

Генерал-губернаторы, писал Балашов, должны быть беспрерывными инспекторами всех частей управления и вместе с тем главными начальниками полиции.

Министры направляют деятельность подчиненных властей, а генерал-губернатор наблюдает за исполнением предписаний высшего правительства. В таком виде, говорит он, генерал-губернаторы не могут быть неприятны министрам и неполезны службе. Польза, ожидаемая от генерал-губернаторской должности, состояла в том, что они будут наблюдать, "чтобы министерские части одна другой не вредили, а ни которая никого свыше меры предписанной не стесняла".

Устраняя генерал-губернаторов от действительного управления, Балашов, по необходимости, должен был признать самостоятельность губернаторов. "Губернатор, говорит он, есть хозяин своей губернии, и, следовательно, его надзору подлежать должны распорядки по предписаниям гг. министров по их частям; но по исполнительной части он находится сам под главным надзором генерал-губернатора и, как по той обязанности, так, и по другой, должен состоять под повелением комитета министров". Переводя эти слова на более понятный язык, выходит следующее. Губернатор есть хозяин губернии, следовательно вся ответственность за внутреннее управление лежит на нем. На нем не лежит надзор за исполнением законов и министерских предписаний в низших установлениях; но поскольку он сам исполнительная власть, его действия подлежат двойному контролю - генерал-губернатора и комитета министров, то есть двух установлений, которые сами не несут прямой ответственности за порядок внутреннего управления, но могут стеснять своими распоряжениями лицо, прямо ответственное за этот порядок. Балашов очень определенно выражается об отличии генерал-губернаторской и губернаторской ответственности. Последняя, как власть управляющая, отвечает за то, "правильно ли он распорядил или исполнил", а генерал-губернатор, как власть надзирающая, за то, "не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения". "Итак, заключает Балашов, я полагаю управление лежащим на губернаторе, а надзор за управлением и за самим губернатором - лежащим на генерал-губернаторе".

Такая "обязанность" была способна парализовать деятельность лица, на котором лежит вся серьезная часть администрации. Балашов сам сознается, что ответственность, устраиваемая им для губернатора, тяжелей той, которую он возлагает на генерал-губернатора. "Ответственность губернаторская, говорит он, возможна при одной только, много при двух губерниях, иначе замедлит крайне течение дел; ответственность же генерал-губернаторская допускает под надзор неопределительное число губерний". Но очевидно, что надзор, о котором говорил Балашов, может с удобством быть сосредоточен в лице правительствующего сената и министра внутренних дел, тем более что тогда только администрация достигнет действительного единства. Замечательно, что Балашов сам высказал эту мысль.

"В государстве меньшей обширности, - читаем мы у него - может быть достаточно управления одних губернаторов по губерниям, не составляя из них округов или областей. В обширном государстве могут быть также такие края, которые не составляют целой области или большого округа, а губернию и даже менее оной. В сих случаях нет нужды в генерал-губернаторах, а достаточно одного губернатора, в отношении к которым министр внутренних дел имеет общую над всеми обязанность генерал-губернатора".

Но если бы Балашов допустил предположение, что вся империя разделена на мелкие губернии, без соединения их в округи, на что тогда нужна была бы должность генерал-губернатора?

Неудивительно, что такой проект, основанный на противоречиях, не мог получить одобрения законодательной власти. Балашова, конечно, нельзя винить в этих несообразностях; они зависели от несостоятельности самого учреждения, которое ему пришлось защищать; ему предстояло примирить учреждение министерств, как общей для всей империи исполнительной власти, с чрезвычайной должностью генерал-губернаторов. Удивительно ли, что он не успел в этом предприятии? Несмотря на весь свой талант, сам Сперанский не мог ничего сделать в этом отношении. Его проект есть образец политической ловкости, удачных комбинаций, но он не достигал своей цели.

Сперанский принимал в своем проекте признанное уже правительством основное положение, что должность генерал-губернатора состоит в надзоре за местным управлением. Но он понимал также, лучше, чем кто-либо другой, что нет возможности в такой сильной должности, какова генерал-губернаторская, провести границу между надзором и управлением. Поэтому он предполагал, сколько возможно, ослабить личное влияние генерал-губернаторов на местную администрацию, парализовать возможность личного произвола.

Он предполагал изъять генерал-губернаторов из круга местных учреждений, что, как он справедливо доказывал, давно уже было сделано на деле. Поэтому должность генерал-губернаторов должна быть отнесена к кругу государственных установлений. "Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское установление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой местный, в коем дела разделяются по округам. Из сего само собой уже следует, - продолжает он, - что нет никакой причины давать сему установлению вид средний, ни к тому, ни к другому порядку не принадлежащий. Сей средний вид в многосложности управления было бы нечто излишнее, а потому вредное".

Так думал Сперанский обойти важное затруднение, представлявшееся составителям проекта,- не допускать между местным и высшим управлением никаких посредствующих властей. Сперанский разрешает этот вопрос тем, что относит генерал-губернаторов к государственным (то есть высшим) установлениям, и затем утверждает, что они не будут составлять никакой средней инстанции, как будто перемена названия изменяет сущность дела! Мало этого: генерал-губернаторы, действующие как среднее установление, менее стесняли бы высшее правительство, чем в случае возведения их на степень министерства, действующего на месте".

_ 111. По кончине императора Александра I эти проекты поступили на усмотрение нового правительства. По высочайшему повелению был составлен особый комитет, который должен был окончательно рассмотреть дело о генерал-губернаторах. Постановления этого комитета заслуживают большего внимания.

Заседание комитета, долженствовавшего решить участь Балашовского проекта, происходило 7-го мая 1827 года. Результаты совещания были весьма неблагоприятны для этого сановника. Образование округов, по мнению комитета, дает каждому из них значение отдельной от целого части или даже особого владения. Комитет полагал, что в политическом отношении это деление будет вредно, в административном бесполезно. Учреждение наместников нисколько не улучшило бы положения губерний. В подтверждение этого заключения комитет привел весьма убедительные мотивы. Вот что мы читаем в журнале его: "Твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти. Напротив того, эти установления теряют свою силу и разрушаются, когда высшие сановники (как сие нередко бывало) употребляют данные им полномочия на то, чтобы затруднять или останавливать законное течение дел и один другому противодействовать. Желаемый порядок в губерниях тогда только учредится, когда будут поставлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места сии зависеть будут от одного центрального верховного правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам и, так сказать, единым движением".

Комитет справедливо признавал эти начала годными для общего государственного управления. К сожалению, он признал слишком обильные исключения из этого правила в пользу разных пограничных губерний. Посторонние влияния были слишком сильны, чтобы комитет мог их преодолеть.

Когда генерал-губернаторы были признаны неудовлетворительными органами надзора, так как при их чрезмерной власти этот надзор переходил в управление, законодательство вверило главный надзор в местности губернатору.

Все отрасли местной администрации заведуются установлениями, имеющими свою определенную степень власти. Отношения губернатора к ним различны. Он или наблюдает только за порядком производящихся в них дел, в редких случаях принимая участие в особенно важных актах, или действует чрез подведомственные ему места.

В таком смысле начертан наказ губернаторам в 1837 году, когда вообще произошли важные реформы в местном управлении. Наказ определяет двоякую деятельность губернатора: как высшего представителя власти и охранителя законов и как администратора. Как представитель высшей власти, он председательствует в губернском правлении, которое и является непосредственным органом высшего правительства. Как блюститель порядка и законов, он пользуется правом ревизии и непрерывного надзора. Как администратор, он до последнего времени имел обширный круг дел, коими он заведовал чрез приказы общественного призрения, строительно-дорожные и прочие комиссии и комитеты, которых было чрезвычайно много.

Таким образом, наказ соединил в лице губернатора два элемента, до тех пор разъединенные. Учреждение о губерниях рассматривало его как правителя. Власть надзора принадлежала генерал-губернатору. С видоизменением этой должности нужно было подумать об организации надзора в каждой губернии, как этого желала императрица Екатерина. Естественнее всего было возложить его на губернатора. Но наше законодательство не сразу пришло к такому разрешению вопроса и, лишь пройдя чрез балашовские проекты, убедилось в возможности иметь в местности представителя власти, не парализующего деятельности других учреждений, и организовать местный надзор, не переходящий в управление.

Б) Действующее законодательство о генерал-губернаторах

_ 112. Исторические условия должности генерал-губернаторов отражаются и на действующих о них постановлениях. Наказ 1853 года рассматривает эту должность как исключительную и облеченную особыми полномочиями. Это видно как из порядка определения генерал-губернаторов, так и из способа отправления ими своей должности, так, наконец, и из круга предоставленных им дел.

Постановление об определении губернаторов выражено в следующих словах: "Губернаторы определяются и увольняются именными Высочайшими указами и вместе Высочайшими приказами"*(2300). В соответствующей статье генерал-губернаторского наказа читаем: "Главные начальники губерний определяются по непосредственному избранию и особому личному к ним доверию Его Императорского Величества"*(2301). Это особое личное доверие, конечно, не может быть перенесено на другое лицо в общем служебном порядке. Поэтому наказ заключает в себе особые постановления об исправлении должности генерал-губернаторов. Должность губернатора, за его отсутствием или болезнью, ех lege исправляется вице-губернатором или управляющим казенной палатой, или другим лицом, указанным в законе. Напротив, генерал-губернатор, в случае болезни или отлучки, не может ни уделить своей власти кому-либо, ни поручить своей должности другому без особого Высочайшего повеления. Если такого повеления не последует, то подведомственные ему губернаторы действуют по общим правилам, применяемым к тем местностям, где нет генерал-губернаторов.

Требованию личного доверия соответствует и вполне личный характер должности генерал-губернатора. Губернатор действует в кругу определенных установлений и, большей частью, чрез эти установления, в качестве их председателя или непосредственного наблюдателя. Напротив, генерал-губернаторская должность требует личного действия этой власти. Правда, 416 ст. II т. Св. зак. гласит, что "генерал-губернаторы, по приведению в исполнение распоряжений как высшего правительства, так и своих собственных действуют чрез места и лица, коим по учреждениям и уставам губернского управления сие исполнение должно принадлежать". Но смысл этой статьи заключается в том, что генерал-губернатор, как должность поставленная вне круга губернских установлений, не имеет собственных своих исполнительных органов и не должен нарушать общих правил губернского управления и видоизменять компетенцию учреждений, предоставленную им законом. При генерал-губернаторе состоят: 1) канцелярия и 2) чиновники по особым поручениям.

Существо должности генерал-губернаторов определяется 417 ст. II т. Св. зак., где сказано: "имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка во всех оного частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных, для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей, или же несообразного с видами верховного правительства, известными ему, как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному".

Из определения этой статьи вытекает, что: 1) генерал-губернатору предоставлен высший надзор за действиями всех мест и лиц во вверенном ему крае; 2) деятельность его, как органа надзора, основывается не только на общих указаниях закона, подобно надзору губернаторскому, но и на известных ему видах верховного правительства,- что, конечно, сообщает генерал-губернаторскому надзору исключительный характер.

Вне этой общей обязанности генерал-губернатор не имеет определенного круга ведомства, хотя закон и вверяет его особенному попечению целый ряд предметов, заключающихся в следующих рубриках: 1) общее благосостояние и внутренняя безопасность; 2) народное здравие и продовольствие; 3) общественное хозяйство; 4) отправление правосудия; 5) личный состав местного управления. Постановления, содержащиеся в этих рубриках, отчасти представляются общими с постановлениями о должности губернаторов, отчасти имеют характер скорее нравственных советов, нежели юридических предписаний.

На генерал-губернатора возлагается, например, общая всем начальникам губерний обязанность преследовать всеми зависящими от него средствами излишнюю роскошь, расточительность, беспутство и мотовство, по правилам устава о предупреждении и пресечении преступлений*(2302). Но эта обязанность относится также к компетенции губернаторов, с той разницей, что закон определяет с точностью порядок действия последних и круг учреждений, чрез которые приводятся в исполнение их предписания. Напротив, инструкция генерал-губернаторам содержит в себе только общую ссылку на устав о предупр. и пресеч. преступл. Сюда же относятся обязанности генерал-губернатора по отношению к городскому хозяйству, т. е. наблюдение за правильным и полезным употреблением существующих городских доходов и открытий новых источников к усилению оных*(2303). За введением, в 1870 г., нового городового положения, обязанность эта, в тех местностях, где реформа городского управления получила силу, представляется крайне неопределенной, так как названный закон указывает с точностью порядок надзора за действиями городских установлений и орган, которому этот надзор предоставлен, - губернское по городским делам присутствие.

_ 113. Другие постановления, как мы заметили, имеют характер скорее нравственных предписаний, чем юридических определений. Сюда относится большинство постановлений о должности генерал-губернатора. Наприм., по делам общего благосостояния и внутренней безопасности генерал-губернатор наблюдает, между прочим, чтобы "молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государственной"; чтобы "каждый, во всех сословиях, снискивал себе пропитание трудом честным и полезным"*(2304) "чтобы дворяне вели жизнь, приличную их происхождению и служили примером прочим сословиям"*(2305); генерал-губернатор "устраняет всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и гибельному лжемудрствованию"*(2306). По общественному хозяйству: генерал-губернатор, "следуя коренному убеждению, что земледелие есть главнейшая и самая прочная основа народного богатства, пользуется всяким случаем для указания истинных и прямых способов к развитию и улучшению сельского хозяйства во всех его многоразличных и разнообразных отраслях, покровительствуя, поощряя и ободряя все полезные в том отношении предприятия*(2307); "следя постоянно за ходом и развитием торговли и промышленности в крае, он близким участием должен поощрять все частные общеполезные в сем отношении предприятия, давая им, сколь возможно, соответствующее видам правительства направление"*(2308); "вредные во всех отношениях для государства действия монополистов преследуются им со всей строгостью законов"*(2309).

По отправлению правосудия генерал-губернатору принадлежит участие в делах этого рода только в тех местностях, где не введены новые судебные учреждения*(2310). В числе обязанностей его по этой части закон называет общий надзор за порядком и своевременностью отправления правосудия. В случае медленности, проволочки, беспорядков и нарушения форм в производстве суда он принимает, в означенных местностях, меры для пресечения их и законного направления дел в установленном порядке"*(2311). Он имеет также право требовать к своему личному рассмотрению дела уголовные. Но обязанность его в этом отношении представляется довольно неопределенной. Распространяя его право на все вообще уголовные дела, закон рекомендует ему не обременять себя рассмотрением дел обыкновенных, но обращать все свое внимание "на дела особенной важности, как-то: о преступлениях по службе лиц, занимающих значительные должности, и вообще о разительных случаях преступлений"*(2312). Имея власть высшего надзора, генерал-губернатор принимает и рассматривает просьбы и жалобы на местах и установления административные и судебные прежнего устройства*(2313).

Наконец, генерал-губернатору вверен общий надзор за личным составом местного управления. Ему принадлежит: 1) право наблюдать за сохранением между служащими надлежащей дисциплины и соблюдения каждым предоставленной ему власти*(2314); 2) представление о награждении лиц, оказавших особенные отличия непосредственно от себя, т. е. даже помимо непосредственного начальства*(2315); 3) при всякой открывающейся вакансии, замещение которой зависит от высшего правительства, ему предоставлено право ходатайствовать об определении на эти должности чиновников, лично ему известных, "и такое ходатайство, - прибавляет закон, - не оставляется бeз особых причин, без уважения"*(2316).

_ 114. Общим характером должности генерал-губернаторов определяется и отношение их к государственным властям, именно: 1) к власти верховной, 2) центральным государственным установлениям и 3) к установлениям губернским.

а) Отношения к верховной власти определяются тем общим началом, что должность генерал-губернатора замещается лицом, пользующимся особенным доверием императорского величества. На этом основании генерал-губернаторам предоставляется право представлять непосредственно на высочайшее усмотрение "о всех тех предметах, кои они признают нужными и необходимыми". Закон рекомендует им только пользоваться этим правом "с должной осмотрительностью" и делать означенные представления "о делах особенной важности и в чрезвычайных случаях", не утруждая императорское величество представлением по таким предметам, разрешение которых зависит, по закону, от министров или для представления которых на высочайшее усмотрение установлен особый ход*(2317). Московскому генерал-губернатору специально предоставлено "обо всем, касающемся полицейского управления столицей, доносить прямо Государю Императору и испрашивать непосредственно разрешений его величества"*(2318).

Генерал-губернатор может получать высочайшие повеления непосредственно по делам, относящимся до вверенного ему края. На нем же лежит обязанность приведения этого повеления в исполнение, причем он обязан только довести до сведения министров и главноуправляющих как о высочайшем повелении, так и о мерах, принятых к его исполнению*(2319).

б) Отношения к центральным установлениям определяются тем, что генерал-губернатор есть как бы посредствующая инстанция между губернскими и высшими установлениями. Поэтому никакая новая мера или особое распоряжение, относящиеся до края, вверенного генерал-губернатору, не принимаются иначе, как по предварительном истребовании соображений и заключения генерал-губернатора*(2320), как это было, напр., при применении городового положения к 9 западным губерниям. Далее, по всем предметам, вверенным особому попечению генерал-губернатора, представления губернских мест восходят к центральным не иначе, как чрез него. Из прочих дел генерал-губернатор предоставляет своему рассмотрению те, по которым сочтет нужным изложить собственное мнение*(2321). С другой стороны, распоряжения министров по предметам, вверенным особому попечению генерал-губернатора, сообщаются к исполнению в губернии также не иначе как чрез него. Закон дозволяет, однако, в экстренных случаях отсылать предписания непосредственно губернским начальствам, сообщая генерал-губернатору списки с предписаний*(2322). При представлении служащих в крае чиновников к наградам к представлению присоединяется мнение генерал-губернатора*(2323). В качестве главных начальников края, генерал-губернаторы поставлены в один ряд с высшими государственными должностями и потому имеют место в сенате, где присутствуют как в общих собраниях, так и в департаментах, коим подведом вверенный им край*(2324).

в) Отношение к губернским установлениям определяется общим правилом, что они обязаны исполнять "все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора"*(2325). Губернаторам губерний, подчиненных главным начальникам, воспрещается делать какие бы то ни было представления мимо этих лиц. Но отсюда исключаются: 1) отчеты о принятии и сдаче управления губернией, о первом обозрении губернии и годовые отчеты о состоянии и управлении вверенного губернатору края, которые представляются непосредственно государю; срочные ведомости о течении дел, о чрезвычайных происшествиях и т. п., представляемые как на высочайшее усмотрение, так и различным центральным установлениям; 2) донесения о всех необыкновенных случаях, не терпящих ни малейшего отлагательства; 3) "те случаи, когда губернаторы признают данные им от главных начальников предписания противными действующим постановлениям"*(2326).