Е. Организация министерств

_ 135. Устройство министерств определяется одним общим принципом, выраженным в 1-й ст. учр., именно, что "управление каждым министерством вверяется одному лицу, по непосредственному избранию императорского величества". Следовательно, все учреждения министерств проникнуты началом единоличным, т. е. таким, при котором решительный голос принадлежит одному лицу. Товарищ министра, в тех министерствах, где существует это звание*(1876), не разделяет с министром его власти. В бытность министра, он не имеет даже никаких самостоятельных прав*(1877). Товарищ министра получает самостоятельное значение во время отсутствия последних или болезни их, когда они вступают во все права своих министров*(1878). Но на замену министра его товарищем всякий раз требуется особое высочайшее повеление, объявляемое сенату и обнародуемое во всеобщее сведение. В обыкновенное время товарищ министра не имеет никакой исполнительной власти. Закон рассматривает его как одного из членов совета министра. Затем, последний может возлагать на него присутствование вместо себя в государственном совете и других высших установлениях, причем он вступает во все права и обязанности министра*(1879). Наконец, министру предоставляется поручать своему товарищу в управление ту или другую часть (не иначе, впрочем, как с высочайшего разрешения). В этом случае товарищ заведует своею частью на правах директора департамента, если в его инструкции не будут указаны другие правила*(1880). Таким образом, министр остается единственным распорядителем своего ведомства. К учреждению министерств вполне применяются слова Вивьена, что, 1) действие власти вверяется единому агенту, 2) что этот агент должен быть вспомоществуем советом и 3) что администрация должна подлежать надзору и ответственности. Рассмотрим каждое из этих положений. Быстрота, энергия и ответственность административного действия требуют, чтобы оно было вверено одному лицу*(1881). Но, без сомнения, это действие административной власти, вверенное одному лицу, было бы источником произвольных, необдуманных актов, если бы сам закон не обставил его известными условиями. Если закон справедливо желает достигнуть большей быстроты администрации через поручение ее одному лицу, то выгоды быстроты не окупались бы при том предположении, что единоличное управление повлечет за собою необдуманность решений и даже произвольность действий. Поэтому Вивьен и говорит, что, во-вторых, органы, призванные к принятию решений, должны быть вспомоществуемы советом. Это правило предназначено служить коррективом произвольности и поспешности, которым подвергаются органы, предоставленные самим себе. Действительно, хотя решение дела требует иногда энергии и быстроты, но это решение должно быть основано на предварительном глубоком изучении дела, на предварительном собрании всех данных, касающихся данного вопроса, что одному лицу сделать невозможно. Вследствие этого сам закон требует, чтобы глава известного административного ведомства испрашивал советы y установления, для того назначенного. Таковы два условия, которыми должны быть обставлены единоличные органы администрации, т. е. чтобы решения их были основаны на предварительном изучении дела, порученном подчиненному установлению. Впрочем, в этом отношении должно различать две стороны одного и того же дела, именно должно различать между докладом и советом. Решение министра могло быть основано, во-первых, на докладе, т. е. на совокупности сведений, справок, разъясняющих дело, поступающее на его разрешение, на докладе, изготовленном в определенном канцелярском порядке в отдельном департаменте. Во-вторых, решение министра может быть основано на постановлении его совета, куда поступают особенно важные доклады по делам, имеющим особенное значение, по тем делам, по которым сам закон требует, чтобы министр выслушивал мнение своего совета. Отсюда и возникают двоякого рода учреждения при министре: департаменты и совет. В-третьих, хорошее административное устройство требует установления для единоличных органов должной ответственности. Нигде вопрос об ответственности не играет такой важной роли, как в административных учреждениях, потому что здесь решительный голос принадлежит одному лицу, ему предоставляется известная свобода действий, которая тогда только не превращается в произвол, когда будет обставлена известными условиями ответственности. Организация ответственности слагается из двух моментов: а) государство должно быть вооружено надзором за деятельностью министерства. Этому требованию надзора соответствует у нас система отчетности; б) законодательство должно определить условия самой ответственности в тесном смысле, т. е. условия возбуждения уголовного преследования против лиц административного ведомства, которые переступают пределы своих полномочий или вообще не оправдывают возложенного доверия. Рассмотрим эти условия в подробности.

_ 136. Первому условию удовлетворяет начало, изложенное в 1 ст. учрежд.: управление каждым министерством вверяется отдельному лицу по непосредственному избранию императорского величества. Это лицо является ответственным за все действия министерства, но, с другой стороны, оно получает право направления всех действий своего ведомства. Мы видели уже, какими правами, по ст. 194, облекается министр. Но министерское управление должно быть обставлено некоторыми установлениями, содействующими большой обдуманности, зрелости всех решений министерства. Такими установлениями являются: части министерства, предназначенные для доклада, и совет, состоящий при министре. К этим двум коренным установлениям приравниваются все другие. Установлениями докладывающими, по общему правилу, являются департаменты и канцелярия министра. Департаментов при каждом министерстве несколько*(1882) соответственно отраслям управления, входящим в состав каждого из министерств. Канцелярия министра назначена для личной его переписки по особенно важным делам. Департаменты состоят из директоров, вице-директоров, начальников отделений (так как департаменты разделяются на отделения), столоначальников и т. д. Состав канцелярии установлен на подобном же основании. Директоры департаментов определяются высочайшим приказом, по представлению министра, начальники отделений назначаются самими министрами*(1883). Департаменты и канцелярия министра суть установления, конкурирующие между собою, потому что деятельность их однородна. В чем же заключается различие между департаментами и канцелярией министра? В канцелярию министра поступают дела особенно важные, каковы: а) высочайшие повеления и указы, б) сношения министра с генерал-губернаторами и другими министрами, в) дела особенной важности по текущему управлению, г) жалобы на распоряжения начальства, подведомственного министру, д) отзывы на распоряжения министра, наконец, е) дела секретные. Из всей этой массы дел доклады подготовляются канцелярией только по делам секретным, прочие же дела должны быть распределены между департаментами, причем это распределение предоставляется директору канцелярии. Причина такого распорядка та, что законы требуют рассмотрения данных дел учреждением, специально для этого назначенным; исключение составляют дела секретные, которые решаются самим министром. Впрочем, из всей массы остальных дел министр может оставить непосредственно y себя некоторые дела особенной важности, с тем, чтобы они доложены были ему через канцелярию. Все остальные дела распределяются между департаментами, которые являются нормальными органами доклада, так что ни одно дело не может поступить в совет министра, не побывавши предварительно в департаменте. Составив доклад, департамент представляет дело на окончательное разрешение министра.

Но исчерпывается ли задачею докладов вся деятельность департаментов? Действительно ли все управление сосредоточивается в руках министра? На этот вопрос ответ должен быть дан отрицательный: департаменты не только изготовляют доклады, но имеют и свою степень власти. Это объясняется историческим происхождением департаментов. Мы видели*(1884), что весьма многие департаменты образованы из тех коллегий или главных управлений, которым некогда были вверены задачи центрального управления; что по учреждению министерств 1802 г. эти коллегии сохраняли свою самостоятельность, которую не вполне утратили и после введения их в состав соответствующего министерства. Посему департаменты министерств во многих отношениях являются местами центрального управления, непосредственного заведования тою или другою частью. Можно сказать, что именно это обстоятельство обусловливает централизацию нашего управления, сообщает ей тот бюрократический характер, который вызвал не одну справедливую жалобу. Оно низводит министерства - установление главным образом политическое - на степень административного места, погруженного во все мелочи управления; оно ведет к сосредоточению в органах центрального управления многих вопросов, которые с большим удобством могли бы быть переданы установлениям местным; наконец, оно применяет начало единоличное к таким предметам, где польза дела требовала бы коллежского устройства. Трощинский ничего не имел против министров, как высших блюстителей и руководителей определенного числа однородных коллегий. Он восставал против обращения коллегий в департаменты, принявшие от них права и обязанности по управлению и притом на началах единоличной власти.

Ввиду такого двоякого значения департаментов, производящиеся в них дела разделяются на три разряда: на текущие, чрезвычайные и не терпящие времени*(1885). Дела текущие разрешаются в самом департаменте под дирекцией и подписью директора, а исполнение по ним чинится в соответствующем отделении. Только некоторые из дед текущих представляются министру; именно сюда относятся:

1) "дела, предполагающие переписку с местами и лицами, равными министру", и 2) дела, которые он сам велит себе представит. Под именем дел чрезвычайных разумеются: 1) дела, которые не могут быть разрешены силою существующих законов и правил;

2) особенно важные дела, требующие особенных мер или преследования виновных. Эти дела представляются на разрешение министра. По всем делам, представляемым на разрешение министра, доклады совершаются в двух видах: 1) в виде записок, изготовленных в департаменте с проектом заключения. Эти записки изготовляются только по делам особенно важным и сложным; 2) дела не столь важные представляются министру в подлиннике, со справками департамента.

Дела, не терпящие времени, не составляют отдельного рода дел, требующих особой власти для их разрешения. Они подлежат только скорейшему разрешению и рассматриваются в департаментах.

_ 137. Совещательными учреждениями в министерствах являются: а) совет министра; б) общие присутствия в департаментах; в) специальные советы, состоящие при некоторых департаментах.

Совет министра есть высшее установление в министерстве, поставленное выше всех департаментов. По ст. 11 учр. мин., он имеет следующее значение. В тех министерствах, где имеется много департаментов, из всех директоров деп-тов составляется общее собрание. Но эта 11 ст. не имеет практического значения, потому что и в тех министерствах, где немного деп-тов, существует совет министра (например в министерстве народного просвещения). Совет министра составляется из всех директоров департаментов и из лиц, особо назначаемых по высочайшему повелению; кроме того, в совет могут быть приглашаемы посторонние лица, от которых можно ожидать полезных сведений. Компетенция совета определяется ст. 97*(1886), на основании которой в совет министра поступают: 1) дела законодательного характера, т. е. каждый законопроект, выработанный в министерстве, прежде чем он поступит в законодательное учреждение, должен предварительно поступить на рассмотрение совета министра; 2) совету принадлежит предварительное рассмотрение годовой сметы министерства; 3) важнейшие распоряжения по хозяйственному управлению, составление условий на подряды, производство подрядов и т. д.; 4) дела административной юстиции - по притязаниям частных людей на казну и по иску казны на частных лиц; 5) дела по надзору за действиями мест и лиц, подчиненных министерству, и по жалобам на них; 6) дела по упущениям разных чиновников и о предании их суду; 7) все другие дела, какие министр сочтет нужным предложить на обсуждение совета. Таким образом, компетенция совета министра слагается из компетенции легальной, так как некоторые дела силою самого закона должны быть представляемы на рассмотрение совета, и из компетенции факультативной, дающей министру право передавать те или другие дела на рассмотрение совета.

Постановления совета не имеют для министра обязательной силы, так что он может принять решение, несогласное с мнением совета; но в таком случае, при представлении дела высшему правительству, напр. в Государственный совет, мнение совета кратко прописывается, для того, чтобы высшее государственное учреждение могло видеть, в чем заключалось разногласие министра с советом. Исполнение постановления совета поручается одному из департаментов, по принадлежности, т. е. тому, в котором дело первоначально возникло*(1887).

Учреждая совет при министре, закон рекомендует совещательный порядок и для отдельных департаментов, т. е. чтобы важные дела рассматривались в общем присутствии департамента, состоящем из директора, вице-директора и начальников отделений. Порядок рассматривания дел здесь одинаков с рассмотрением дел в совете министра.

В некоторых министерствах есть еще специальные советы, например совет торговли и мануфактур, медицинский, главного управления по делам печати, и другие специальные установления, которые мы укажем в своем месте.

_ 138. Последний вопрос в организация министерств есть вопрос о контроле над министерствами и об ответственности министров. Чтобы контроль над министерствами мог быть осуществлен, для этого необходимо, во-первых, чтобы главноначальствующее лицо, т. е. министр, могло удостовериться в правильности делопроизводства в каждом установлении, находящемся в его ведомстве. Эта цель достигается посредством так называемых ревизий, производство которых рекомендуется законом по каждому департаменту и по всему министерству. Директор обязан производить ревизию дел во всех отделениях департаментов и столов; независимо от этого министр производит ревизию всех департаментов через особо избранных лиц. Но ревизия есть акт, исходящий от самого министра, и составляет, так сказать, домашнее средство министерства.

Более важным средством является отчетность. Под именем отчетности министерств разумеется обязанность представления известных сведений о положении дел в каждом министерстве. Эти сведения касаются, во-1-х, денежных вопросов - исполнения сметы каждого министерства. По государственной росписи ежегодно отпускаются на каждое министерство определенные суммы и в самой росписи распределяются по отдельным статьям в каждом министерстве, так что каждое министерство имеет специальный бюджет. Отсюда возникает необходимость проверки употребления назначенных сумм на каждый предмет с проверкою, притом необходимости произведенных сумм и правильности траты. Порядок денежной отчетности определялся 160 - 174 ст. учрежд. министерств; но в настоящее время, вследствие преобразования правил отчетности и порядка действий государственного контроля, последний проверяет исполнение росписи другим способом, о котором будет сказано ниже. Во-2-х, министр представляет годовой отчет о состоянии управления вверенной ему части. Отчеты о делах по каждой части управления представляются на усмотрение Государя. Предварительное составление их, на основании ст. 175 и след. ст. учрежд. мин., поручается отдельным департаментам, и уже из департаментских отчетов составляется общий министерский отчет. В отчете должны быть указаны состояние дел за предшествующий год, успехи, сделанные министерством в течение прошлого года, причины, замедляющие исполнение бумаг, результаты новых законоположений, изданных правительством и влияние их на ту или другую часть и т. д. Рассмотрение этих отчетов, по учреждению 1802 г., сосредоточивалось в правительствующем сенате, но Сенат не имел средств проверять отчеты и требовать объяснений от министров. С учреждением государственного совета рассмотрение всеподданнейших отчетов поручалось этому установлению. В настоящее время отчеты представляются на высочайшее усмотрение и рассматриваются предварительно особой комиссией по высочайшему избранию; окончательное же рассмотрение их должно происходить в совете министров. Наконец, в-3-х, от министерств требуются отчеты о видах и предположениях касательно улучшения в различных частях управления. Значение этого вида отчетов довольно неопределенно. Закон говорит так: "успешное управление каждой части предполагает твердый и постоянный план ее усовершения*(1888). Это постановление должно понимать в том смысле, что для улучшения каждой части управления необходим предварительный план ее усовершенствования; на этом основании на каждого министра возлагается обязанность составить план будущего управления и представить на высочайшее усмотрение. На министра возлагается обязанность от времени до времени представлять о том, до какой степени представленный план приведен в исполнение. Отчеты этого рода являются, следовательно, средством наблюдения, насколько каждое министерство, независимо от исполнения текущих дел, совершенствует вверенную ему часть, по плану, им составленному и одобренному верховною властью.

_ 139. От отчетности, которая является только средством надзора за министерствами, должно отличать ответственность министров как средство пресечения злоупотреблений, совершающихся в министерстве. Вопрос об ответственности министров имеет специальную, особенную постановку в отдельных государствах, вследствие чего невозможно провести параллели между ответственностью министров в неограниченных монархиях и ответственностью в государствах конституционных, а потому нам приходится указать здесь не столько пункты сходства между тою и другою ответственностью, сколько пункты различия*(1889).

Ответственность министров в Англии и других конституционных государствах, как известно, явилась орудием ограничения королевской прерогативы в пользу народного представительства. Под влиянием министерской ответственности и выработалось в Англии то положение, что особа короля неприкосновенна и священна, что он не ответствует за действия министерства. Но отсюда возникают и особые права для министров: 1) ни одно распоряжение правительства не может иметь силы, если оно не скреплено министром; 2) скрепа влечет за собою ответственность скрепившего. В государствах конституционных ответственность министров имеет более политический, нежели юридический характер. Министры более ответствуют за направление политики, нежели за законность своих действий. В тех случаях, когда палата возбуждает преследование против министра, хотя бы уголовное, это преследование является скорее оружием партии для низложения противника, нежели актом правосудия. Если мы рассмотрим известнейшие процессы, производившиеся во Франции и Англии, то увидим, что юридическая ответственность министров была более политическим орудием, средством отделаться от противника, нежели средством установления правильного соотношения между законами и распоряжениями, и что палаты не преследовали другой цели. Отсюда само собою понятно и другое положение: юридическая ответственность министров, т. е. возбуждение уголовного преследования против советников короны, имела смысл и значение только до тех пор, пока не установилось правильного влияния палат на дела; до тех пор, пока влияние короны на дела было сильно, а влияние палат слабо, у последних было единственное средство против действий министров - пригрозить уголовным преследованием; но как только установилось правильное влияние палат на решение дел, они не прибегают к уголовному преследованию советников короны, министров,- министерства отвечают пред ними более всего за направление своей политики, и когда политика министерства не одобряется палатою, то министерство падает.

Само собою разумеется, указанные начала неприменимы к ответственности министров в государствах неограниченных. Если в этих государствах и существует политическая ответственность министров, то она не имеет надобности формулироваться в положениях закона, потому что от монарха зависит устранить министра, которого мнения не соответствуют направлению правительства. Весьма естественно, что монарх не затрудняется устранить министра, все убеждения которого противны существующим установлениям. Таким образом, то, что мы сказали о политической ответственности министров за направление политики в государствах конституционных, в государствах неограниченных не может быть формулировано в законодательстве; такая ответственность составляет, так сказать, негласное средство между неограниченным монархом и его советниками. Поэтому наше законодательство и обращает внимание на юридическую ответственность министров, и прежде всего на предметы ответственности.

Юридическая ответственность министров, по ст. 251, является в следующих случаях: 1) когда министр превышает пределы своей власти, следовательно, когда он а) издает распоряжение в отмену существующих законов, и б) когда он, миновав установленный порядок, издает распоряжение, требующее рассмотрения его в законодательном порядке; 2) министр ответствует за бездействие власти, или, как говорит закон, "когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб". Из 251 ст. вытекают следующие, весьма важные последствия. Поводы к ответственности по бездействию власти могут возникнуть из рассмотрения действий подчиненного управления, когда окажется, что это управление действует неправильно по вине министра; следовательно, этого рода поводы, сами по себе взятые, не имеют непосредственного отношения к деятельности министра. Поводы самостоятельные могут возникнуть из превышения власти. Здесь мы имеем дело с непосредственными актами министра. Этим объясняется, почему отдел об ответственности министров занимается почти исключительно определением того, что должно считаться превышением власти. Закон, в данном случае, идет путем отрицательным. Высказав общее положение, что министр превышает свою власть, присваивая себе законодательные права, закон обращается к исчислению случаев, когда министр не может считаться превысившим власть. На основании 253 ст.*(1890) и след. не считается превышением власти: а) когда министр действовал по уполномочию верховной власти; б) когда он действовал по ст. 195 учр. мин., т. е. когда принял чрезвычайную меру и может объяснить ее настоятельность и невозможность дожидаться предварительного разрешения в установленном порядке, наконец в) когда министр издал распоряжение, служащее к подтверждению законов существующих, или к исполнению их.

Указанные постановления имеют в виду, так сказать, формальные определения превышения власти. Другие постановления закона касаются материальной стороны дела - вреда, происходящего от неправильных действий министров. Но в данном случае закон уклоняется от всякого положительного определения. Напротив, он и здесь останавливается на случаях не ответственности министров больше, чем на случаях ответственности. Ст. 255 гласит, что а) вредный закон, хотя бы и предложенный министром, но принятый и утвержденный законодательным порядком, не влечет за собою ответственности министра, потому что утверждение само собою снимает такую ответственность; б) распорядительная мера, предложенная министром, но принятая сенатом, или высочайше одобренная, также не влечет для министра ответственности. Но здесь закон делает оговорку: "разве по обстоятельствам дела было бы сделано умышленное и важное упущение". Смысл этого постановления тот, что министр подвергается ответственности в том случае, если умышленно ввел в заблуждение Сенат или верховную власть. Наконец, в) министр не отвечает за такие распоряжения, которые прямо присланы ему к исполнению и им не скреплены.

Таковы определения закона относительно предметов ответственности министра, определения, нельзя не заметить этого, довольно неопределенные. Все постановления об ответственности вращаются, главным образом, около вопроса о превышении власти. Поэтому сила их зависит от точности определения пределов власти министров. Но именно этот вопрос разрешен в учреждении министерств наименее точно. Хотя Сперанский и говорил, что прежнее учреждение министерств отличалось недостатком ответственности, но и им созданное не удовлетворило многих и вызвало жестокие замечания Трощинского*(1891).

Затем, закон говорит о порядке возбуждения ответственности. Ответственность министра может быть возбуждена: 1) жалобами частных лиц, приносимыми Государю через комиссию прошений; впрочем, по смыслу 259 ст. учр. мин., эти жалобы могут быть приносимы и непосредственно Государю; 2) донесениями местных начальств о том, что министр своими распоряжениями побуждает их отступать от законов; 3) производством суда над должностными лицами министерства, когда окажется, что злоупотребления этих лиц были вызваны распоряжениями министра; 4) обозрением губерний, когда окажется, что злоупотребления в губернии зависели от действий министра; 5) рассмотрением отчетов, поступающих на рассмотрение императора; наконец, 6) если откроют в подчиненных ему местах какие-либо злоупотребления, которые находятся в связи с распоряжениями министра. Какое же движение могут получить все эти поводы и заявления? Так как министерства непосредственно подчинены верховной власти, то каждое из таких заявлений о злоупотреблениях министра должно быть представлено на высочайшее усмотрение и получает ход только с высочайшего утверждения, и то в том только случае, когда действия министра привели к важному государственному ущербу и злоупотреблениям. Если Государь сочтет поводы к ответственности заслуживающими уважения, то передает дело на рассмотрение государственного совета. Дело поступает непосредственно в общее собрание, где избирается особая комиссия для производства следствия, которое по окончании его представляется, вместе с мнением комиссии, на высочайшее усмотрение. Мнение государственного совета может иметь двоякие последствия: если окажется, что министр действовал без всякого злого умысла и произвел беспорядок в управлении и государственный ущерб по неспособности к управлению, то он лишается высочайшего доверия и устраняется от должности; если же окажется, что действия министра заключают в себе признаки преступления, то он предается верховному уголовному суду, на основании 1062 ст. уст. уг. суд., причем обвинительный акт составляется на основании следствия комиссии государственного совета, которое играет, таким образом, роль предварительного следствия*(1892).