I. Комитет министров

_ 46. История и современное значение комитета министров находятся в тесной связи с учреждением министерств. Первоначально он был некоторым дополнением к этим установлениям; только впоследствии он получил силу особого установления, не теряя, впрочем, своей связи с учреждением министерств.

В первом учреждении министерств, 1802 г., о комитете упоминается вскользь, в XV ст. Манифеста. В силу этой статьи, все министры суть члены совета и присутствуют в сенате. Под именем совета в данном случае разумеется непременный совет, впоследствии получивший название государственного*(1412). Определяя отношение министров к совету, XV ст. постановляет: 1) что совет приступает к рассмотрению дел не иначе как в присутствии по крайней мере пяти министров*(1413); 2) что в совете рассматриваются дела особенной важности*(1414), дела же обыкновенные трактуются в комитете, составленном единственно из министров.

Отсюда видно, что законодатель желал сделать из комитета некоторое подобие теснейшего собрания государственного совета; министры, как ближайшие советники короны, обсуждали бы в нем все дела, не требующие, по особой важности своей, полного (in pleno) собрания совета. Установилось ли практически значение комитета в этом смысле? Лучший знаток государственных установлений того времени, гр. Сперанский*(1415), упоминает о комитете не в связи с советом, а по поводу различных способов доклада министров государю. "Доклад министров, говорит он, был двоякий: отдельный и совокупный. Для отдельного определены были особенные дни и часы. Совокупный доклад производился в общем собрании министров в присутствии государя, что и называлось комитетом. Следовательно, сей комитет не был ни место, ни особое установление - он был только образ доклада"*(1416).

Это свидетельство Сперанского показывает, что практическое значение комитета устанавливалось не под влиянием XV ст. учр. мин., рассматривавшей комитет как особую форму собрания совета, a под влиянием ст. X и XI, где указывается порядок доклада министров государю по делам, превышающим их власть или возбуждающим в них сомнение. Облекая министра правом непосредственного доклада государю, закон 1802 г. обязывает его предлагать такой доклад на предварительное соображение прочим министрам. "В случае нарушения сего порядка, всякий министр имеет право сделать государю о том свое представление".

Но во времена, предшествовавшие окончательному образованию министерств и государственного совета, ни одно установление не имело строго определенного характера. От 1805 и 1808 годов до нас дошли узаконения, в которых комитет рассматривается не только как "образ доклада". Но не должно забывать, что все эти указы, определявшие порядок производства дел в комитете и степень его власти, были издаваемы в чрезвычайных обстоятельствах, именно по случаю отъезда государя из России в 1805 г. на войну*(1417), а в 1808 в Эрфурт*(1418).

Правила 1805 года*(1419), независимо от случайных и временных постановлений, в них заключающихся, представляют особенный интерес потому, что законодатель сгруппировал в них постановления, уже выработанные практикой. Это видно из вступительных слов "правил": Е. П. В., сказано здесь, по случаю отбытия из С.-Петербурга, желая, чтобы, при трактовании дел в комитете министров сохранен был тот же порядок, который наблюдается во время высочайшего присутствия, повелеть соизволил доставить гг. министрам для должного исполнения следующие правила" и т. д.

Компетенция комитета определена следующим образом. В него поступают дела: 1) по которым министр обязан подносить Е. В. всеподданнейшие доклады; 2) из текущих те, которые угодно будет государю императору особым повелением к тому назначить; 3) которые министр, для разрешения собственных своих сомнений, сочтет за нужное туда представить.

Разрешалась ли вся эта совокупность дел единственно верховною властью, причем комитет имел только голос совещательный? Нуждались ли в высочайшем разрешении дела, названные в 3 п. 5 ст.? На это правила не дают положительного ответа. Ст. 8 уполномочивает комитет министров на время отсутствия государя и в случаях, не терпящих отлагательства, разрешать своею властью и такие дела, которые "зависят единственно от высочайшего разрешения". Следовательно, были и дела, разрешаемые собственною властью комитета. К числу их, вероятно, относились и дела, названные в 3 п. 5 ст.

Из правил 1805 г. видно, однако, что, по общему правилу, предварительному обсуждению комитета подлежали дела, требовавшие доклада государю. Этим подтверждено правило XI ст. манифеста 1802 года, что непосредственный доклад министра по делам особой важности должен быть обсужден всеми министрами. Затем, прочие дела вносились в комитет факультативно - или по высочайшему повелению, или по желанию министра. Комитет состоял из одних министров и их товарищей. При комитете не состояло и особой канцелярии, составление журналов заседания возлагалось на одного из товарищей министра. В комитете не было особого председателя. В тех случаях, когда заседание комитета происходило в высочайшем присутствии, председательствование принадлежало государю. Вне высочайшего присутствия члены комитета, начиная с старшего, председательствовали поочередно, каждый в течение четырех заседаний.

Правила, данные комитету в 1808 году, в существе напоминали предыдущие, но представляли и некоторые уклонения. Компетенция комитета, как ее определяла 5 ст. правил 1805 г., осталась та же, за исключением 2 пункта, измененного в том смысле, что министры обязаны были обращаться в комитет по всем текущим делам, требующим высочайшей резолюции*(1420). Затем комитету поручены были в особенности некоторые предметы управления, одни на время отсутствия государя, другие постоянно*(1421).

С изданием нового Учреждения министерств в 1810 году*(1422) значение комитета должно было измениться, вместе с изменением порядка доклада министров. Автор учреждения министерств, Сперанский, излагая существо сделанных им перемен, говорит о докладе следующее: "Обращено особенное внимание на то, чтоб все доклады от министров государю восходили не иначе как через правительствующий сенат. Из сего изъяты одни токмо случаи чрезвычайные и редкие".

Это стремление вытекало, во-первых, из общего воззрения на министерства. Из двух главных начал, положенных в основание учреждения 1810 г., второе гласит: "Министерство считать не средним и отдельным установлением, но самим правительствующим Сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть составные части"*(1423). Затем, с учреждением Государственного совета, части законодательная и исполнительная были разделены точнее и отношения министерств к властям законодательной и высшей исполнительной определились яснее. По части законодательной, министры облечены правом инициативы и государственный совет сделан средоточием всех их представлений*(1424). Дела исполнительные разделены на два порядка: одни, превышающие степень власти, данной министру, но могущие быть разрешенными силою существующих законов; другие, где "законы и учреждения недостаточны" или где, в силу самых законов, предмет требует высочайшего разрешения. И те и другие дела одинаково представляются министрами сенату*(1425); первые разрешаются его собственною властью; вторые через Сенат представляются на высочайшее разрешение. Исключение установлено только для дел чрезвычайных и требующих особенной тайны.

При таких условиях комитет потерял всякий смысл; его предположено было вовсе уничтожить*(1426). Но, после ссылки Сперанского практика взяла верх над законоположением. Сперанский, указывая на всеобщую перестройку высшего управления, начатую после 1811 года, говорит о фактическом значении, приобретенном комитетом, хотя никакой закон не определял его роли. "Комитет, говорит он, в сие время сделался местом присутственным, где дела всякого рода, и малые и большие, и судебные и правительственные, решались по голосам и голоса сии издавались во всеобщее сведение. Между тем ни состав сего места, ни порядок, ни власть его, ни пределы, ни отношения к другим установлениям не определены никаким гласным учреждением"*(1427). Этим объясняются многие недостатки в управлении, вызвавшие жалобы Сперанского, гр. Мордвинова и других*(1428).

_ 47. Таким образом в начале своем, комитет имел характер чрезвычайного установления. Учреждение министерств застало его в колеблющемся состоянии. Новым толчком к дальнейшему его развитию был указ 1812 года "Об учреждении комитета министров, с особою властью, по случаю высочайшего отбытия из столицы*(1429). В правилах, данных этому комитету, мы находим уже основные черты ныне действующего положения. Конечно, чрезвычайные полномочия, данные ему по случаю европейской войны, утратились, но главные основания его организации сохранились до настоящего времени. Комитету дан особый председатель*(1430); в состав его введены, кроме министров, председатели департаментов государственного совета, учрежден особый управляющий делами. Род дел, вносимых в комитет, определен приблизительно так же, как и теперь*(1431). Сила положения 1812 года подтверждена указами 1814 и 1816 годов*(1432). С тех пор компетенция комитета расширялась отдельными узаконениями, которыми в особенности богато начало царствования императора Николая I. Но далеко не все они опубликованы и многие не вошли в полное собрание законов, как в первое, так и во второе. Даже такое важное постановление, касающееся состава комитета, именно о назначении в него, сверх лиц, заседающих в нем ex officio, и лиц посторонних, не находится в собрании законов*(1433). То же должно сказать и о статье, определяющей степень власти комитета*(1434).

Во всяком случае, рядом как обнародованных, так и необнародованных узаконений ему создано было особое положение в ряду государственных установлений. Сообразно этому изменилась и редакция 233 _ учреждения министерств 1811 года, соответствующего 210 ст. общего нак. мин. по изд. 1857 г. По _ 233, как сказано выше, представления министров по делам исполнительным, как общим, так и требующим высочайшего разрешения, одинаково поступают в сенат. По 209 и 210 ст. действующего учреждения проводится различие между делами, представляемыми в сенат, и другими, подведомственными комитету. Легальным основанием к этому различию, кроме приведенных выше узаконений, явились: 1) именной указ 3-го мая 1829 г., данный министру внутренних дел*(1435), где были исчислены: а) дела, представляемые министром непосредственно на высочайшее усмотрение; б) дела, поступающие на высочайшее усмотрение через комитет министров, и в) дела, представленные непосредственному разрешению министра; 2) указ 6-го мая 1831 г., данный комитету министров, которым сокращалось количество дел, производившихся в комитете, с предоставлением большей самостоятельности министерствам*(1436). В связи с этим указом находится ряд других, данных отдельным министрам, где исчислены дела, предоставленные их непосредственному разрешению. Этими указами компетенция комитета определялась, так сказать отрицательно. Впрочем, 233 _ бывшего учреждения министерств никогда не был отменен прямо*(1437).

_ 48. Приведенными историческими указаниями объясняется компетенция комитета. Мы рассмотрим здесь I) круг дел, подведомственных комитету, и II) степень предоставленной ему власти.

I. Круг дел, предоставленных комитету, определяется, по общему правилу, не родом их (т. е. не существом или содержанием), а другими, чисто внешними мотивами, главным образом степенью власти, необходимою для их разрешения*(1438). Отсюда следует, что прежде всего комитету министров представляются те дела, разрешение которых превышает степень власти, предоставленной каждому министру в отдельности. Этого рода дела представляются в комитет в том случае, если они не могут быть разрешены на основании законов сенатом и нуждаются в усмотрении верховной власти. Затем, министры входят с представлениями в комитет о делах, которые или 1) возбуждают в них сомнение, или 2) нуждаются в соображении и содействии разных ведомств*(1439). Наконец, рассмотрение известных дел может быть предоставлено комитету особым высочайшим повелением. Совокупность этих дел носит общее название дел текущих, так как по роду своему они производятся первоначально в отдельных министерствах и главных управлениях.

Некоторые дела подлежат ведению комитета по самому их роду. Они являются как бы исключениями из указанного выше общего правила. Они носят название дел, в особенности подлежащих рассмотрению комитета. Сюда принадлежат:

1) "Дела, относящиеся до общего спокойствия и безопасности, до продовольствия народного и по всякому чрезвычайному происшествию"*(1440).

2) Уставы акционерных компаний, если ими не испрашивается особых привилегий*(1441).

3) Проекты нормальных концессий на железные дороги и предположения об окончательной выдаче концессий на проектированные дороги*(1442).

4) Представления министров о наградах за отличие по службе или вне службы, за исключением представлений о наградах орденами за заслуги, определенные статутами орденов, и потому подлежащих рассмотрению орденских дум.

5) Выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям как министров, так и сената.

6) Штаты временных установлений, учреждаемых на срок.

7) Дела о назначении пенсий и единовременных пособий, когда это назначение превышает власть министров.

8) Высшие административные дела по расколу*(1443).

9) Предположения о разъяснении и развитии устава православного миссионерского общества.

10) Представления министра вн. дел об уничтожении книг, признанных им особенно вредными*(1444).

11) Представления министров об отклонении ходатайств земских собраний*(1445).

12) С уничтожением Сибирского комитета, производившиеся в нем дела повелено представлять в Комитет министров*(1446).

_ 49. Степень власти комитета определяется существом этого установления. В качестве совещательного установления по делам исполнительным, установлением, оставшимся в главных чертах лишь дополнением к учреждению министерств, комитет 1) не имеет инициативы по делам, подлежащим его рассмотрению; 2) его положения не имеют силы без высочайшего утверждения; 3) он не имеет подчиненных ему исполнительных органов.

1. Комитет не имеет инициативы в рассмотрении подлежащих ему дел. Не имея строго определенной и приведенной в систему компетенции, он не может потребовать к своему рассмотрению того или другого вопроса. Внесение дел на рассмотрение комитета зависит: а) от усмотрения министров по принадлежности и б) от высочайшего усмотрения. Закон, как мы видели, указывает с точностью лишь некоторые дела, о которых министры обязаны представлять комитету.

2. Положения комитета не имеют силы без высочайшего утверждения*(1447). Из этого общего правила исключаются только некоторые дела.

а) Еще, по общему учреждению комитета, он имеет решительный голос б) по делам о принятии к сведению каких-либо донесений и в) о назначении пенсий и единовременных пособий, с тем, однако, чтобы положения комитета по этим предметам были единогласны и не составляли изъятия из существующих правил и, тем более, дополнения к ним.

б) В настоящее царствование самостоятельному решению комитета предоставлены: б) представления министров об отклонении ходатайств земских собраний; в) представления министра вн. дел об уничтожении книг, признанных особенно вредными.

3. Комитет не имеет своей исполнительной власти. Приведение в действие его положений предоставляется министрам по принадлежности.

Организация комитета представляет довольно сложные элементы. Некоторые лица заседают здесь ex officio, другие - по особому назначению. По своему званию в состав комитета входят: 1) все министры и главноуправляющие, 2) председатели департаментов госуд. совета. Прочие члены назначаются по непосредственному усмотрению государя. Впрочем, нахождение таких членов в составе комитета не есть необходимость: по выражению 4 ст. Уст. к. м., означенные члены "могут" быть назначаемы. Подобно департаменту госуд. совета, комитету предоставляется приглашать в свои заседания разных должностных лиц "для объяснения или для общего с ними суждения". Председатель комитета назначается императором. Он, по смыслу 2 ст. Уст. к. м., не может принадлежать к числу лиц, заседающих в комитете по своему званию. Полномочия председателя постоянны, следовательно, они не должны быть возобновляемы каждый год, подобно полномочиям председателя госуд. совета*(1448).

Заведование делопроизводством и канцелярией возлагается на управляющего делами комитета. При нем состоят: 1-е помощник управляющего, начальники отделений и их помощники. В заведовании каждого отделения находятся дела одного или нескольких министерств, согласно особому расписанию. Кроме того, в состав канцелярии входят: общая экспедиция и архив*(1449).

_ 50. Делопроизводство в комитете министров представляет значительное сходство с порядком движения дел в госуд. совете. Но правила, сюда относящиеся, менее точны и представляют некоторые особенности.

I. Внешние условия делопроизводства выяснены у. к. м. лишь в общих чертах. В учреждении нельзя даже найти точного указания на число членов, требуемое для законности заседаний. По смыслу относящейся сюда 10 ст., в заседаниях комитета обязаны присутствовать все его члены. Но какие последствия имеет отсутствие большинства? - Этого закон не определяет. На министров возлагается только обязанность извещать комитет, если они не могут присутствовать в нем по каким-либо причинам. В чем состоят последствия такого извещения? - Об этом закон молчит. Затем 32 ст. гласит, что "в решении дел участвуют те только члены комитета, кои при слушании оных и суждении находились". Следовательно, сам закон не определяет quorum'a комитета; по общему духу законодательства должно, однако, думать, что заседания комитета законны при наличности председателя и двух членов.

Точно определяет закон сроки и время заседаний. По общему правилу, комитет заседает два раза в неделю, с 11 ч. утра; в летнее время - раз в неделю, с 10 ч. утра. Председатель имеет право назначать чрезвычайные заседания. Кроме того, по высочайшему соизволению, могут быть назначаемы постоянные заседания в дополнение к дням, назначенным по закону.

II. Движение дел начинается с канцелярии. Все дела присылаются в комитет на имя управляющего делами. Они распределяются по отделениям для приготовления их к докладу. Дела назначаются к слушанию председателем, и притом "не по очереди вступления, а по мере их важности и настоятельности разрешения".

Заседания комитета всегда общие (in pleno): в составе его не имеется двух инстанций, как в государственном совете. Доклад дел производится, по общему правилу, начальниками отделений, причем управляющий делами представляет от себя необходимые объяснения. Управляющему делами предоставляется и лично докладывать важнейшие дела, если он признает это нужным. Председатель руководит прениями и отбирает голоса. Заключение, принятое комитетом, вносится в журнал. При составлении журналов наблюдаются следующие правила. Составление отдельных статей журнала, по каждому доложенному делу, возлагается на начальников отделений по принадлежности. Управляющий делами, просмотрев отдельные статьи, поручает экспедитору составление общего журнала, который и подносится к подписи членов, участвовавших в заседании*(1450).

Доклад государю по делам, требующим его утверждения, совершается представлением ему: 1) журналов комитета в подлиннике и 2) подлинных представлений министров, по которым состоялось определение комитета. Высочайшее утверждение совершается посредством собственноручной подписи "исполнить". После этого журнал возвращается управляющему делами для исполнения.