3.4. Источники административного права

Источники административного права - это внешние формы выражения его правовых норм. Источник административного права представляет собой совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм пользоваться их предписаниями, в том числе и знакомиться с их реальным содержанием.

К числу источников административного права относятся следующие.

1. Конституция Российской Федерации 1993 года.Многие из содержащихся в ней общих норм имеют административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. ст. 17,110-117), разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. ст. 71-73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. ст. 22,24-25,27,30-35) и т.п. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.Данный вид актов включается в систему источников административного права в соответствии с положениями, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. Примерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являютсяКонвенцияо запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожения (Париж, 13 января 1993 г.) <32>,Договормежду Российской Федерацией и Федеративной Республикой Бразилией, ратифицированный Федеральнымзакономот 4 июля 2003 г. N 99-ФЗ <33>,Соглашениемежду Правительством РФ и Правительством Мексиканских Соединенных Штатов о сотрудничестве в области культуры, образования и спорта (Мехико, 20 мая 1996 г.) <34>.

--------------------------------

<32> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 682.

<33> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2713.

<34> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3352.

3. Административно-правовые нормы содержатся в законодательных актах (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР, а также законы субъектов Российской Федерации).В качестве примеров могут быть названы: Федеральный конституционныйзаконот 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <35>; Федеральныйзаконот 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <36> и др.

--------------------------------

<35> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

<36> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

В настоящее время законодательная форма источников права значительно расширяется. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. ст. 5,76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это было раньше, но и представительными органами государственной власти всех субъектов Федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

4. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации(ст. 90Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения. Указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, так как имеют промежуточный статус между системами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. В то же время следует понять, что нормы указа Президента РФ не могут носить ограничительного характера по отношению к гарантированным законодательством Российской Федерации правам и свободам.

Как глава государства Президент РФ издает ключевой акт системы государственного управления - Указо системе и структуре федеральных органов исполнительной власти <37>.

--------------------------------

<37> См.: УказПрезидента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Указами Президента РФ утверждаются также положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ <38>.

--------------------------------

<38> См., например: Положениео Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880.

5. К числу источников административного права относятся нормативные постановления Правительства Российской Федерации(ст. 115Конституции РФ). Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, являющиеся источниками административного права. Так, постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т.д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречияКонституцииРФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

6. Нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.Основным видом нормативного акта, принимаемым на уровне федеральных органов исполнительной власти, является приказ. Кроме того, ими могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативного акта положения или инструкции.

7. Законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов в субъектах РФ:

- конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также акты, издаваемые органами власти и государственного управления.

8. Источниками административного права являются также некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов местного самоуправления, так как в соответствии сч. 2 ст. 132Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

9. Источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного образования.

Дополнительными видом источника административного права можно считать также соглашения, заключенные между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий.

Соглашения заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основание и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соглашения считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлением Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Акты правосудиявсе чаще становятся источниками административного права. Они могут двумя способами влиять на систему норм.

Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их.

Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решение, определенное судом, является обязательным для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент).

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм не соответствующими нормам, имеющим более высокую силу, а потому недействующими <39>. Есть два вида актов правосудия как источников права:

--------------------------------

<39> См.: Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России: Учебник. М.: Эксмо, 2009. С. 42.

1) акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать подзаконные акты не соответствующими закону или решению вышестоящих органов, вплоть до постановлений правительства РФ;

2) акты правосудия, которые признаны источниками административного права - постановления Конституционного Суда РФ.

Во втором случае не все ученые разделяют точку зрения об отнесении постановлений Конституционного Суда к источникам административного права. Так авторы учебника административного права под редакцией Ю.А. Дмитриева считают, что решения Конституционного Суда РФ и других судов, признающие подзаконные нормативно-правовые акты не соответствующими КонституцииРФ или другим законам, не являются нормативными, поскольку лишь в силу специальной нормы административного права влекут за собой последствия в виде прекращения действия такого акта в целом или его части <40>. Думается, что в данном случае юридическая техника (принятие дополнительного правового акта) не может служить основанием для отрицания сущностной черты решения Конституционного Суда - его нормативности.

--------------------------------

<40> См.: Дмитриев Ю.А., Евтеев А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. М.: ЭКСМО, 2005. С. 81.