7.6. Структура аппарата и штаты государственных органов

исполнительной власти

Каждый орган исполнительной власти имеет определенную организационную структуру и штаты. Структура органа исполнительной власти - это совокупность определенным образом расположенных его составных частей. В данном случае понятие "совокупность" означает, что внутренняя организация органа выступает в качестве системы, которая охватывает как организационно обособленные звенья органа исполнительной власти, так и отношения между ними. Следовательно, структура представляет собой единство относительно изолированных частей органа исполнительной власти, находящихся между собой в зависимости и соподчиненности, форму не только этих частей органа (отдельных должностей, групп отделов, управлений, департаментов и т.д.), но и способов, процессов их сочетания и взаимодействия (порядок соподчинения, взаимное расположение, характер зависимости и т.д.).

Перечень структурных подразделений органа исполнительной власти дается в определенной логической последовательности, в соответствии с общими организационными принципами. Так, независимо от содержания и характера работы все структурные звенья делятся по вертикали и горизонтали. В результате, например, деления по вертикали, складывается иерархия последовательно подчиненных друг другу структурных подразделений вплоть до отдельных должностей (например, министр, заместитель министра, начальник главного управления (департамента) министерства, его заместитель, заведующий отделом и т.д.).

В структуру органа исполнительной власти входят только те элементы, которые урегулированы нормами права. В результате складывается независимость "формальной" официальной организационной структуры. Создается возможность ее планирования и проектирования в основном безотносительно к данному составу управленческих работников (служащих). Заранее устанавливается круг организационных подразделений органа, в том числе должностей, их правовое положение, связи между ними (определенного вида и содержания). Деятельность людей, занимающих то или иное положение в органе управления, должна соответствовать его целям, задачам и функциям, осуществляемым в установленных правовых формах. Разумеется, служащий в пределах предоставленных ему полномочий выбирает наиболее целесообразные формы и методы работы при строительстве своих отношений с другими служащими с учетом конкретных условий. И тем не менее эти формы и методы могут быть в основе своей определены заранее, зафиксированы в нормативных актах.

Все сказанное позволяет дать определение: структура органа исполнительной власти - это совокупность его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, система взаимоотношений этих подразделений, урегулированных нормами права.

В структуре аппарата любого органа исполнительной власти можно выделить пять видов структурных подразделений: руководство, отраслевые структурные подразделения, функциональные структурные подразделения, контрольно-надзорные структурные подразделения, призванные обеспечить законность и дисциплину в деятельности всего аппарата органа исполнительной власти и всей системы государственного управления, вспомогательно-обслуживающие структурные подразделения аппарата данного органа.

К руководствуотносятся руководитель (начальник, председатель, глава), его первый заместитель и заместители и члены коллегии.

Отраслевыеструктурные подразделения характеризуются тем, что, во-первых, в их непосредственном ведении находится определенная группа вопросов, а в подчинении - объекты, входящие в систему руководимой отрасли, сферы (отраслевые департаменты и главные управления в аппарате правительства, в аппарате министерств и ведомств и т.д.). Во-вторых, отраслевые структурные подразделения наделены по предметам своего ведения и профилю руководящей деятельности определенными распорядительными полномочиями и могут давать обязательные к исполнению указания руководимым объектам.

Функциональные структурные подразделенияспециализированы на осуществлении определенных функций внутриаппаратного управления (управление или отдел кадров, бухгалтерия и т.д.), не имеют в своем непосредственном подчинении каких-либо других структур и их работников и не наделены никакими распорядительными полномочиями.

Контрольно-надзорные структурные подразделенияпризваны обеспечивать законность и дисциплину в деятельности аппарата органа исполнительной власти и подведомственных ему организаций. К ним относятся юридические службы, инспекции при министерствах и руководителях ведомств, контрольно-ревизионные подразделения и диспетчерские службы.

Вспомогательные обслуживающие подразделенияхарактеризуются тем, что они не отражают специфики функций и полномочий органа исполнительной власти, структурными подразделениями которого они являются. К ним относятся, например, хозяйственные управления или отделы, архивы, канцелярии, военно-учетные и некоторые другие структурные подразделения. Структуру органа исполнительной власти необходимо рассматривать в аспекте не только внутренних, но и внешних взаимодействий органа исполнительной власти, его составных частей. Так, одна из характерных особенностей ее состоит в том, что она выступает организационной основой функционирования всех его элементов и в качестве таковой прямо или косвенно воздействует на все стороны его деятельности. Недостатки в структурной организации органа исполнительной власти могут вести, например, к тому, что затрудняется сбор, передача и обработка информации, персонал служащих используется неэффективно. С другой стороны, нарушение документооборота, низкий уровень квалификации служащих могут повлечь за собой рост штатной численности, дублирование в работе, усложнение систем взаимодействия.

Совершенствование структуры органов исполнительной власти требует в этой связи широкое использование системного подхода.

В частности, создание, слияние или ликвидация структурных звеньев органа исполнительной власти сопровождается перераспределением, слиянием, ликвидацией его функций, а следовательно, изменением порядка планирования, материально-технического снабжения, организации, стимулирования труда, финансирования.

Системный подход ориентирует на создание таких структур управления, при которых вся совокупность функций обеспечивает достижение конечной цели. Интересы целого имеют приоритет перед частными задачами. Упор делается не столько на отдельные организационные звенья или функции, сколько на улучшение их взаимодействия, на интеграцию, объединение всех видов деятельности, необходимых для достижения той или иной цели.

Организационно-правовым средством оформления и юридического закрепления организационной структуры аппарата органов исполнительной власти служат штаты органов управления.

Категория "штаты органов исполнительной власти (или органов управления)" включает в себя три взаимосвязанные категории: типовые штаты, штатные контингенты и штатные расписания.

Типовые штатыпредставляют собой технико-экономические и организационно-правовые нормативы, в которых устанавливается численное соотношение между производственным и административно-управленческим персоналом в форме коэффициента (например, одна единица административно-управленческого персонала на 10, 15, 20 обучающихся, лечащихся, работающих в государственных социально-культурных учреждениях и на предприятиях).

Штатные контингентыпредставляют собой технико-экономические и организационно-правовые нормативы, предусматривающие предельные ассигнования на содержание аппарата управления и его численность по министерству, ведомству, территориальным органам управления и т.д. В соответствии с типовыми штатами и на основе штатных контингентов разрабатываются и утверждаются самими руководителями органов исполнительной власти штатные расписания.

Штатные расписанияоргана исполнительной власти представляют собой утвержденный руководителем органа исполнительной власти официальный документ, содержащий полный перечень структурных подразделений должностей в аппарате данного органа, на основе которого устанавливается должностной оклад и назначается определенная сумма денежного содержания каждому из служащих этого органа <87>.

--------------------------------

<87> См.: Конин Н.М. Российское административное право. Саратов, 2001. С. 171.

Правильное нахождение численности управленческого персонала, соотношения его различных категорий, состава служащих по профессии, специальности, квалификации требует тщательного предварительного изучения содержания деятельности органа исполнительной власти, четкого распределения функций, прав и обязанностей между его структурными частями, выявления уровня знаний и организаторских способностей людей, необходимых для выполнения этих функций и полномочий. Только такой подход позволяет установить не штатную численность вообще, а дифференцированные по кругу обязанностей группы людей. Чем лучше подобран личный состав органа исполнительной власти, чем он правильнее распределен по его структурным звеньям и чем эффективнее налажено их взаимодействие, тем меньше требуется самих работников. С другой стороны, законы менеджмента определяют, что один человек в состоянии успешно руководить ограниченным числом подчиненных. Если это число превышает определенную норму, то возникает потребность в увеличении числа руководителей, в дроблении структуры.

На практике, особенно при образовании нового органа (структурного звена), перечень его основных задач и функций устанавливается в самой общей форме (нередко орган создан, а положение о нем отсутствует), штатная численность, определенная, образно выражаясь, "на глазок", порождает элементы субъективизма при формировании организационной структуры. Отдельные подразделения органа исполнительной власти развиваются за счет других, нарушается правильное соотношение между руководящим, оперативным и обслуживающим персоналом, соответствие требований по должности, квалификации служащего. Разработка типовых структур и нормативов штатной численности в зависимости от объективных показателей работы содействует устранению этих недостатков, нахождению таких структур и штатов, которые отвечают конкретным условиям работы.