13.7. Неправовые формы государственного управления

Неправовые формы государственного управления - это внешние способы выражения данной деятельности, характеризующиеся отсутствием прямых правовых последствий и невозможностью их наступления для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Как правило, неправовые формы характерны для внутриорганизационной деятельности, носящей вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности органа государственного управления.

Неправовые формы государственного управления выражаются в организационных и материально-технических действиях.

К организационным действиям можно отнести проведение инструктажей, оперативных совещаний, прием граждан, планирование работы государственных служащих, изучение и обобщение передового опыта, подготовку информационных писем, разработку методических рекомендаций, проведение внутриведомственного обследования и проверки пресс-конференций представителей администрации и др.

Организационные действия совершаются для обеспечения четкой работы соответствующих систем управления сверху донизу. Иначе говоря, они имеют внутриуправленческое или внутриаппаратное значение. Вместе с тем они могут использоваться и для определенного воздействия на общественные организации и граждан.

Организационные действия не фиксируются столь точно, как юридические формы управленческой деятельности. Их совершение не нуждается в издании специальных юридических актов, они не влекут непосредственных юридически значимых последствий (например, возникновение или прекращение административно-правовых отношений). Однако как предпосылки, так и результаты их совершения могут фиксироваться и юридически.

К материально-техническим действиям относятся, например, выдача государственным служащим имущества, организация в государственных органах документооборота, использование в их деятельности технических средств, автотранспорта, средств связи. Материально-технические действия призваны организационно и материально обеспечить эффективную систему управления, необходимое качество управленческого труда, организацию управленческих действий, применение специальной организационной техники.

Разнообразие форм управленческой деятельности предполагает необходимость выбора из них наиболее эффективных форм, т.е. таких, которые в наибольшей степени способны обеспечить наилучший результат в данное время, при данных условиях. Разумеется, это слишком общий подход к решению проблемы эффективности форм управленческой деятельности. При их оценке следует учитывать и другие, более сложные критерии: полноту достигнутого результата, скорость (быстроту) решения управленческой задачи, целесообразность. Не менее важное значение имеет и учет особенностей конкретных отношений в сфере государственного управления. В своей совокупности указанные критерии могут определить эффективность той или иной формы, а следовательно, и правильность ее выбора.

Проблема эффективности форм управленческой деятельности имеет и более конкретное выражение. Имеется в виду соотношение административного правотворчества и административного правоприменения, т.е. соотношение наиболее ярко выраженных правовых форм. В условиях развивающихся в стране рыночных отношений этот вопрос приобретает особый смысл, при этом имеющий универсальное значение. Он состоит в следующем: как, с помощью каких средств в условиях, когда приобрела подавляющее значение деятельность негосударственных организаций, должно преимущественно осуществляться регулирующее воздействие со стороны органов государственного управления.

В настоящий период - время господства либеральных форм экономического развития, и это подтверждается практикой, сокращается сфера использования такой формы управленческой деятельности, как издание индивидуальных актов. Однако сокращение удельного веса актов применения права нельзя понимать в качестве безусловного атрибута современной системы государственного управления. Речь идет не об отказе от этой формы управленческой деятельности, а лишь об уменьшении числа конкретных вопросов индивидуального характера, касающихся, например, производственной деятельности предприятий государственной формы собственности и решаемых ранее (в период советской государственности) на уровне вышестоящих органов управления.

Происходящий сейчас процесс совершенствования механизма управляющего воздействия по отношению к государственным предприятиям и учреждениям и регулирующего к негосударственным организациям сопровождается изменением иерархической принадлежности распорядительных полномочий: к значительному уменьшению в первом случае и полному отсутствию - во втором. Ранее составлявшие прерогативу вышестоящих органов государственного управления, они смещаются на нижние уровни системы. При этом органы государственного отраслевого управления (федеральные и региональные) сохраняют необходимый объем властно-распорядительных полномочий (например, право на осуществление контроля за деятельностью унитарных предприятий). Без наличия подобного рода полномочий сам процесс государственного управления стал бы нереален.