5) Государственный контроль

_ 147. При первоначальном учреждении министерств, в 1802 г., не было создано особого учреждения для ревизии государственных счетов. В 1810 году в манифесте "О разделении дел на особые управления" ревизия государственных счетов упоминается в числе предметов "управления государственными доходами". Именно манифест разделяет это управление на три части: 1) заведование источниками доходов, 2) движение сумм, в доход поступивших, и 3) ревизия государственных счетов*(1931). Управление делами первого рода вверено министру финансов, второго - государственному казначею, а для управления дел по ревизии счетов предположено установить звание государственного контролера*(1932). Предположение это приведено в исполнение манифестом 28 января 1811 года "об устройстве главного управления ревизии государственных счетов". Главное начальство над управлением вверено государственному контролеру, которому даны все права министра. Самое управление составлено из двух департаментов: 1) ревизии счетов по гражданской части и 2) ревизии счетов по части военной; департаменты эти образованы из прежних счетных экспедиций. Предметом управления указаны: "поверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных сумм и капиталов и надзор за совершившимся движением оных". Ввиду этой общей цели контролю поручено: 1) поверять поступление сумм в каждую часть управления и употребление их в расход на основании законов; 2) наблюдать за правильностью и полезностью употребления сумм; 3) проверять правильность счетов каждого ведомства; 4) наблюдать, чтобы ассигнованные суммы не оставались без движения и причисления их, в случае ненадобности, к суммам казначейства.

Порядок ревизии должен был состоять: 1) в поверке счетов; 2) в утверждении их, с выдачею исправным местам и лицам расчетных свидетельств (квитанций). В случае неисправности счетов, на виновных установленным порядком налагались взыскания. Независимо от ревизии, управление обязано было, "для общих соображений правительства", составлять сличительные расчеты или балансы, по коим можно было бы усмотреть выгоды, приобретенные казною при разных операциях, или убытки, ею понесенные, хотя бы, впрочем, самое производство их и счеты были найдены в порядке. Надзору управления подчинены все ведомства, за исключением счетов по государственным банкам, воспитательным домам и другим благотворительным заведениям ведомства императрицы Марии и по кабинету Его Величества.

Для успеха действий государственного контроля, должно было, не ограничиваясь формулированием указанных выше общих начал, преобразовать вошедшие в его состав экспедиции. Но при неудовлетворительности системы отчетности и деятельность контрольных департаментов не могла быть организована как следует. В учреждении министерств 1811 года на министерство была возложена обязанность составлять ежегодно отчет в суммах, ему отпускаемых. Ревизия счетов в учреждениях местных была возложена на казенные палаты. Но контроль не был вооружен достаточными средствами для проверки этих счетов, согласно своей инструкции. Законодательство ограничивалось отдельными практическими мерами, не изменяя самой системы. Новый шаг к улучшению был сделан в 1836 году, изданием нового учреждения государственного контроля*(1933).

Учреждение 1836 года приняло следующие начала. Во-первых, оно признало, что контроль "по одной только распорядительной части своего состава может подлежать правилам общего учреждения министерств. Действия же его в предметах, где он представляет собою высшую счетную инстанцию, необходимо подчинить порядку коллегиальному и, вследствие того, в отношении к сим делам власть, принадлежащую государственному контролеру, слить с властью совета сего управления, а власть генерал-контролеров, управляющих департаментами, - с властью общих сих департаментов присутствий". Таким образом, совет и общие присутствия департаментов, в отличие от общего учреждения министерств, вооружены правами коллегиальными. Bo-вторых, учреждение 1836 г. проводит точное различие между двумя моментами ревизии счетов, именно между: а) производством ревизии и б) утверждением ревизии. Производство ревизии возложено на департаменты, которых образовано три: 1) гражданских отчетов, 2) военных отчетов и 3) морских отчетов. Департаменты, под начальством генерал-контролеров и вице-директоров, состояли из общих присутствий, отделений, управлявшихся обер-контролерами, и канцелярий. Утверждение ревизии предоставлено совету государственного контроля, состоящему под председательством государственного контролера. Последний, председательствуя в совете, являлся и главным начальником департаментов, по производству ревизии*(1934). Затем, в состав контроля входили и те чиновники, которые назначаемы были в министерства, где по сложности отчетов положено было производить ревизию их при участии контроля*(1935). К учреждению контроля приложено положение и о порядке ревизионных действий.

_ 148. Закон 1836 года без существенных изменений оставался в силе до издания в 1862 году положения о финансовой смете и преобразования ревизионной системы в 1863 году.

Новое положение о финансовой смете открыло государственному контролю участие в ее составлении. Согласно этому, изменен и текст 1669 ст. учр. мин., определяющей назначение этого установления. Первоначальный текст 1669 ст., по изд. св. зак. 1857 г., применительно к _ 1 положения 1836 года, гласил, что контроль "имеет предметом наблюдение за правильностью движения казенных и общественных капиталов". Новая редакция означенной статьи*(1936), оставляя в силе это постановление, указывает на новые обязанности контроля, заключающиеся в следующем: 1) в поверке финансовой сметы министерства финансов против существующих законоположений; 2) в поверке сметных предположений финансовых смет всех министерств и главных управлений против действительного исполнения предыдущих смет; в 3) сообщении государственному совету заключений по испрошению кредитов дополнительных или экстраординарных*(1937).

Затем, в качестве инстанции, наблюдающей за правильностью движения капиталов, контроль сохранил все обязанности, возложенные на него положением 1836 года. Именно на него возложены: "1) определение степени правильности обращения капиталов; 2) дела по сложению или взысканию начетов, открываемых ревизиею; 3) соображение о выгодности или невыгодности разных операций; 4) выдача квитанций отчетным управлениям; 5) представление Государю отчетов об успехах отчетности, о ходе и результатах поверки капиталов каждого управления"*(1938).

Цели и обязанности контроля в этом отношении остались те же, но изменились средства к их исполнению. До реформы 1863 и 1866 годов государственный контроль не мог успешно удовлетворять своему назначению. По ревизии движения сумм в центральных установлениях средства контроля состояли в ревизии отчетов, составлявшихся в министерствах, и в проверке книг. Но ревизия отчетов без ревизии документальной имела довольно внешний характер. Проверка книг далеко не восполняла этого недостатка. Далее, каждое ведомство, в отношении обращавшихся в нем сумм, образовало особую кассу, и контроль не имел средств проверить, какие суммы подлежат возвращению в государственное казначейство. Когда, в 1863 году, предположено было установить единство кассы, то в каждом ведомстве открылись весьма значительные суммы, подлежавшие возвращению. Ввиду устранения этих неудобств, признано было необходимым облечь контроль правом документальной ревизии сумм. Для этой цели учреждена была, на первый раз в виде опыта, ревизионная комиссия и введено единство кассы. Что касается обращения сумм в установлениях местных, то в этом отношении средства государственного контроля были еще неудовлетворительнее. Деятельность контрольных отделений казенных палат не удовлетворяла своему назначению. В 1866 году признано было необходимым учредить органы государственного контроля в губерниях. Такими органами и явились контрольные палаты*(1939).

_ 149. На основании изложенных выше преобразований, учреждение государственного контроля представляется в следующем виде. Законодательство осталось верным указанному началу, что обязанности контроля разделяются на два разряда: к первому относится производство ревизии, ко второму утверждение ревизии.

Существенные перемены произошли, как указано, в способах производства ревизии. Она состоит теперь в документальной поверке денежных оборотов. Для производства этой ревизии во всех находящихся в Петербурге установлениях, получающих содержание на счет государственного казначейства, кроме морского министерства, учреждена ревизионная комиссия*(1940). За учреждением комиссии, два из существовавших доселе департаментов контроля - гражданских и военных отчетов - сделались излишни. В 1869 году они были упразднены*(1941). Для окончания ревизии отчетов и книг за прежнее время, учреждена была временная контрольная экспедиция. Она должна была кончить возложенную на нее задачу в течение семи лет. С 1 января 1876 года она упразднена*(1942). Следовательно, центральными установлениями для ревизии счетов в составе контроля являются: 1) ревизионная комиссия и 2) департамент морских отчетов.

1. Ревизионная комиссия состоит из управляющего, его помощника, ревизоров старших и младших, счетных чиновников и секретаря. Управляющему присвоены права генерал-контролеров бывших департаментов*(1943). На ревизоров возлагается производство документальной ревизии и поверки смет. Счетные чиновники исполняют подчиненные обязанности по поверке итогов, сличению ведомостей и т. д. Секретарь заведует частями хозяйственною и инспекторскою, письмоводством и другими делами, не относящимися к обязанностям ревизоров.

Обязанности ревизионной комиссии не ограничиваются производством документальной ревизии. На нее возлагается: а) поверка финансовых смет, по коим расходы производятся в Петербурге, и составление общего отчета по исполнению этих смет; б) составление отчета о ходе и последствиях ревизии; в) свидетельство наличных сумм в казначействах, главном и губернском.

2. Департамент морских отчетов состоит из генерал-контролера, общего присутствия, обер-контролеров, контролеров и канцелярии. В последнее время в этот департамент переданы дела по ревизии материальной отчетности морского министерства*(1944).

Комиссия и департамент в действиях своих подчиняются непосредственно государственному контролеру*(1945).

3. Дела по утверждению ревизии предоставлены совету государственного контроля. Совет под председательством государственного контролера состоит из его товарища, членов, назначаемых Государем, управляющего ревизионною комиссиею и генерал-контролера департамента морских отчетов*(1946). В совет могут быть приглашаемы и лица посторонние*(1947). Делопроизводство по совету возлагается на директора канцелярии государственного контроля.

На совет возлагается: 1) удостоверение в удовлетворительности произведенных ревизий; 2) рассмотрение их результатов в государственном отношении; 3) разрешение затруднений, могущих возникнуть при ревизии, и 4) определение мер к усовершенствованию способов ревизии. На рассмотрение совета поступают дела по ревизии:

а) из ревизионной комиссии и департамента морских отчетов и б) из контрольных палат*(1948). Дела в совете решаются по большинству голосов*(1949). Государственный контролер не может своею властью отменять заключения, принятого советом, но ему предоставляется, в случае несогласия его с заключением совета, переносить дело на высшее рассмотрение. Некоторые дела совет решает собственною властью; по другим заключения его вносятся - судя по роду дел - в государственный совет, в комитет министров или в сенат. Сношение совета с этими установлениями производится через государственного контролера.

4. Дела и распоряжения по управлению государственным контролем сосредоточиваются в канцелярии государственного контроля. Она образована на общих основаниях с канцеляриями всех министерств. Директор канцелярии есть делопроизводитель совета. При канцелярии состоит архив государственного контроля.

От министерств, предназначенных главным образом для заведования государственным хозяйством, мы обратимся к установлениям, имеющим предметом своим обеспечение условий общественной безопасности и благосостояния.