3.1. Реализация государством права на участие

в управлении обществом

Модели участия государства в управлении

хозяйственными обществами

Особенности реализации государством права, связанного с его участием в управлении делами общества, определяются спецификой государства как субъекта корпоративных правоотношений, целями и задачами, стоящими перед ним по обеспечению публичного интереса.

Следует отметить, что, участвуя в управлении хозяйственными обществами, государство осуществляет и управление государственным имуществом. От того, насколько эффективно участие государства в реализации права на управление в хозяйственных обществах, зависит и эффективность управления государственным имуществом.

Как отмечается в литературе, в мировой практике встречаются различные схемы управления компаниями с государственным участием <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Молотников А.Е. Особенности реализации государствомправа на управление акционерным обществом // Предпринимательское право. 2009. N 3. С. 32 - 33.

Выделяют четыре основных варианта организации управления компаниями с государственным участием:

1) децентрализованная, или отраслевая, модель;

2) двойная модель;

3) централизованная модель;

4) альтернативная модель управления.

Децентрализованная модельхарактеризуется распределением прав по управлению акционерными обществами между несколькими профильными министерствами и ведомствами (Финляндия, Великобритания).

Двойная модельпредполагает управление совместными усилиями профильных и так называемых общих министерств (страны - участницы ОЭСР, например: Италия, Греция, Корея и др.).

Централизованная модельхарактеризуется созданием единого центра управления большинством компаний с государственным участием - министерства или агентства. В большинстве случаев в этом качестве выступает министерство финансов (Норвегия, Швеция).

Альтернативная модельуправления основывается на передаче акций, принадлежащих государству, специально созданным холдингам, контроль над которыми также находится в руках государства (Австрия).

В Российской Федерации реализуется централизованная модель управления корпорациями с государственным участием, также частично используется альтернативная модель управления.Так, в соответствии сПостановлениемПравительства РФ от 17 октября 2009 г. N 831 <1>Положениеоб управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции") не применяется к случаям управления находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ, которые передаются Государственной корпорации "Ростехнологии" в качестве имущественного взноса Российской Федерации, до передачи указанных акций.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5238.

Наряду с государственными корпорациями альтернативная модель реализуется в государственных холдингах - АО "РЖД", АО "Газпром" и проч.

Роль Федерального агентства по управлению

государственным имуществом

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом (далее - Положение) оно осуществляет полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти) (п. 1).

Росимущество, в частности, осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну РФ, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества (п. 5.3Положения). Как было указано выше, агентство по управлению государственным имуществом находится в ведении Министерства экономического развития РФ.

Правительство РФ в качестве исключения из общих положений установило, что Министерство обороны РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, находящимся у Вооруженных Сил РФ на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, земельными участками, находящимися на праве постоянного (бессрочного) пользования, имуществом подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, акциями открытых акционерных обществ, созданных в результате приватизации находящихся в ведении Министерства обороны РФ государственных унитарных предприятий, акции которых находятся в федеральной собственности <1>.

--------------------------------

<1> Пункт 1Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом".

За указанными исключениями, позицию акционера - Российской Федерации выражает Росимущество.

Порядок реализации государством - Российской Федерацией

своих прав как акционера

Порядок реализации государством - Российской Федерацией его прав как акционера регулируется Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")", утвердившим соответствующее Положение.

В соответствии с указанным нормативным правовым актом волеизъявление акционера - Российской Федерации, в том числе внесение вопросов в повестку дня общего собрания акционеров, выдвижение кандидатов в органы управления, ревизионную и счетную комиссии, предъявление требования о проведении внеочередного общего собрания акционеров, созыв внеочередного общего собрания акционеров, назначение представителя и выдача ему доверенности для голосования на общем собрании акционеров, определение позиции акционера - Российской Федерации по вопросам повестки дня общего собрания акционеров осуществляются Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом.

Позиция акционера - Российской Федерации по вопросам повестки дня общего собрания акционеров отражается в письменных директивах, выдаваемых агентством (министерством) представителю для голосования на общем собрании акционеров.Представитель действует на основании письменных директив и доверенности агентства (министерства).

Оформление волеизъявления акционера - Российской Федерации в акционерных обществах, все голосующие акции которых находятся в федеральной собственности или входят в специальный перечень, осуществляется в особом порядке (п. п. 3,4Положения).

В акционерных обществах, входящих в специальный перечень, права акционера - Российской Федерации осуществляются Росимуществом по согласованию с федеральным министерством либо федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению федеральным имуществом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, а в иных акционерных обществах - на основании предложений федерального агентства, находящегося в ведении федерального министерства, либо федерального органа.

Директивы представителям Российской Федерации для голосования на общих собраниях акционеров оформляются Росимуществом (в отношении отдельных акционерных обществ - Министерством обороны РФ).

Представители интересов Российской Федерации в совете директоров осуществляют голосование по вопросам повестки дня заседания совета директоров также на основании письменных директив Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Директивы выдаются по вопросам, указанным в Положении, в частности, по вопросу избрания (переизбрания) председателя совета директоров. По другим вопросам директивы выдаются в случае поступления предложения от председателя совета директоров <1>.

--------------------------------

<1> Примерные формы директив представителям интересов Российской Федерации в акционерных обществах утверждены ПриказомФедерального агентства по управлению федеральным имуществом от 26 июля 2005 г. N 228 "Об упорядочении деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в сфере корпоративного управления" // СПС "КонсультантПлюс".

Федеральным агентством по управлению государственным имуществом также формируются директивы представителям интересов Российской Федерации в совете директоров:

а) акционерных обществ, входящих в специальный перечень, - по согласованию с федеральным министерством или федеральным органом;

б) иных акционерных обществ - на основании предложений федерального агентства или федерального органа.

В соответствии со ст. 38Закона о приватизации представители Российской Федерации, субъекта РФ в совете директоров (наблюдательном совете), ревизионной комиссии акционерного общества, в отношении которого принято решение об использовании специального права Российской Федерации на участие в управлении им ("золотой акции"), назначаются Правительством РФ по представлению Министерства экономического развития РФ, подготовленному Росимуществом по согласованию с федеральным агентством или федеральным органом.

Мнение федерального агентства должно быть согласовано с федеральным министерством, в ведении которого оно находится.

Представители государства в органах управления

хозяйственными обществами

В соответствии со ст. 39Закона о приватизации представителями интересов РФ, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществмогут быть лица, замещающие, соответственно, государственные и муниципальные должности, а также иные лица.

К иным лицам относятся независимые директора,кандидатуры которых были предложены Российской Федерацией как акционером для избрания в совет директоров.

Как отмечается в Кодексе корпоративного поведения (пп. 2.2.2 гл. 3), независимые директора призваны внести значительный вклад в обсуждение и принятие решений по таким вопросам, как выработка стратегии развития общества, оценка соответствия деятельности исполнительных органов выбранной стратегии, разрешение корпоративных конфликтов с участием акционеров, а также по иным важным вопросам, решение которых может затронуть интересы акционеров.

Таким образом, наличие в составе совета директоров общества независимых директоров позволяет сформировать объективное мнение совета директоров общества по обсуждаемым вопросам, что в конечном счете способствует укреплению доверия инвесторов к обществу.

Совет институциональных инвесторов, который объединяет крупнейших в мире инвесторов, дал следующее определение: независимый директор - это лицо, которое связано с корпорацией исключительно в силу своего членства в совете директоров <1>.

--------------------------------

<1> См.: Круглый стол"Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы". С. 12.

По мнению А.Е. Молотникова, несмотря на появление в законодательстве понятия независимого директора, остается неясным, каковы критерии его независимости. Дело в том, что в различных государствах, а также в нормативных актах подобные директора определяются по-разному. Нет единства и в терминологии: это и незаинтересованные директора (non-interested), и независимые(independent), и внешние(outside),и неисполнительные(non-executive),и не являющиеся работниками компании(non-employee),и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Молотников А.Е. Особенности реализации государством правана управление акционерным обществом. С. 34.

Государство определило критерии подбора независимых директоров. ПостановлениемПравительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1214 "О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями" вПоложениеоб управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции") было дополненотребованиями, выдвигаемыми к независимым директорам.

Согласно п. 8(1)указанного нормативного акта лицо, выдвигаемое Российской Федерацией как акционером для избрания в совет директоров в качестве независимого директора, или члены его семьи (супруг, родители, дети, усыновители, усыновленные), полнородные и неполнородные братья и сестры, бабушки и дедушки непрерывно в течение последних 3 лет не должны:

- занимать должности в органах управления, быть работниками акционерного общества или его дочерних и зависимых обществ, а также занимать должности в органах управления, быть работниками управляющей организации акционерного общества либо быть управляющим;

- являться аффилированными лицами акционерного общества или его дочерних и зависимых обществ, за исключением исполнения обязанностей члена совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества;

- осуществлять функции аудитора акционерного общества (в том числе в качестве сотрудника аудиторской организации), а также являться аффилированными лицами аудитора акционерного общества;

- исполнять обязательства либо быть сотрудниками организации, исполняющей обязательства по договору с акционерным обществом, в случае если совокупный объем сделок в целях реализации договора в течение года составляет 10 и более процентов балансовой стоимости активов акционерного общества;

- представлять интересы лиц либо организаций, связанных обязательствами по договору с акционерным обществом, с которыми совокупный объем сделок в течение года составляет 10 и более процентов балансовой стоимости активов акционерного общества;

- получать от акционерного общества вознаграждения, компенсационные выплаты или выплаты иного характера, размер которых составляет 10 и более процентов совокупного годового дохода указанных лиц, за исключением выплат, связанных с осуществлением деятельности в качестве независимого директора и заключением сделок для обеспечения личных, домашних, семейных или иных, не связанных с предпринимательской деятельностью, нужд, а также участвовать в опционных программах общества.

Кроме того, лицо, выдвигаемое Российской Федерацией как акционер для избрания в совет директоров в качестве независимого директора, не должно:

- замещать должности государственной гражданской службы Российской Федерации или являться служащим Центрального банка Российской Федерации;

- являться непрерывно в течение последних 5 лет членом совета директоров (наблюдательного совета) общества, в которое оно избирается;

- занимать должности в органах управления или являться работником другого акционерного общества, в котором любое из лиц, занимающих должности в органах управления общества, в которое лицо выдвигается в качестве независимого директора, является членом комитета при совете директоров по кадрам и вознаграждениям общества;

- являться одновременно независимым директором более чем в 3 акционерных обществах".

Представляется, что к числу требований, выдвигаемых в настоящее время к независимым директорам, необходимо отнести наличие опыта работы независимого директора в отрасли, в которой функционирует компания.

Для управления акционерными компаниями государству целесообразно разумно сочетать использование государственных представителей и независимых директоров.

Участие государства и иных публично-правовых образований в управлении хозяйственным обществом является важнейшей формой реализации права собственности государства и иных публично-правовых образований, в том числе на акции (доли).

Контроль за деятельностью государственных органов

В связи с масштабностью используемых ресурсов актуален вопрос о контроле за деятельностью государственных органов и представителей государства в сфере управления находящимися в собственности государства и иных публично-правовых образований акциями открытых акционерных обществ и использовании "золотой акции".

ПостановлениемПравительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 установлено, что Министерство экономического развития РФ и Министерство обороны РФ ежегодно, до 1 сентября, представляют в Правительство РФ отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции") за прошедший год.

Акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности, обязаны ежегодно отчитываться. Структураотчета утверждена Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1214.

Ответственность представителей государства

в хозяйственных обществах

Бесспорный интерес представляют вопросы ответственности представителей государства и иных публично-правовых образований в акционерных и иных хозяйственных обществах.

В соответствии со ст. 71Закона об АО члены совета директоров общества несут ответственность перед обществом за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (бездействием), если иные основания ответственности не установлены федеральными законами. При этом закон не делает исключений для представителей государства и иных публично-правовых образований, несмотря на то что они голосуют в соответствии с выданными им директивами.

Представляется, что непосредственно представители отвечать не могут, если они голосовали в соответствии с выданными им директивами, поскольку в этом случае отсутствуют установленные законом условия наступления ответственности и, прежде всего, вина <1>.

--------------------------------

<1> Отметим, что в соответствии со ст. 53.1проекта ГК РФ лицо, которое в силу закона, иного правового акта или устава юридического лица уполномочено выступать от его имени, обязано по требованию юридического лица, его учредителей (участников), выступающих в интересах юридического лица, возместить убытки, причиненные по его вине юридическому лицу. Указанное лицо и лицо, имеющее фактическую возможность определять действия юридического лица, включая возможность давать ему указания, несут солидарную ответственность. Пленум ВАС РФ вПостановленииот 30 июля 2013 г. N 62 "О некоторых вопросах возмещения убытков лицами, входящими в состав органов юридического лица" выразил правовую позицию, что голосование члена совета директоров по директиве не освобождает его от имущественной ответственности. Об ответственности членов совета директоров, голосующих в соответствии с директивой, см. подробнее§ 7 гл. IXкурса.

В соответствии с ПостановлениемПравительства РФ от 22 февраля 1997 г. N 214 "Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды" <1> федеральные государственные служащие, назначенные решениями Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти или Российского фонда федерального имущества представителями государства в органах управления акционерных обществ, за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них указаннымПостановлениемобязанностей несут дисциплинарную ответственность, а их полномочия по представлению интересов государства в органах управления этих акционерных обществ могут быть прекращены.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1114.

Представители государства в органах управления акционерных обществ, не являющиеся федеральными государственными служащими, за совершение аналогичных нарушений несут ответственность, предусмотренную договором на представление интересов государства.

С нашей точки зрения, различная ответственность представителей государства, выполняющих одни и те же функции, вряд ли будет способствовать повышению эффективности их деятельности.

Нормативные правовые акты

1. Федеральный законот 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. N 1.

2. Федеральный законот 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. N 7.

3. Федеральный законот 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса РФ" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1).

4. Федеральный законот 2 июля 2013 г. N 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // РГ. 2013. 5 июля. N 145.

5. Федеральный законот 7 мая 2013 г. N 100-ФЗ "О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса РФ // СЗ РФ. 2013. N 19.

6. Федеральный законот 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. 28 янв. N 4. Ст. 251.

7. Федеральный законот 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. 2 дек. N 48. Ст. 4746.

Судебная практика

1. Информационное письмоПрезидиума ВАС РФ от 13 марта 2001 г. N 62 "Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением хозяйственными обществами крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность" // Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.

2. Информационное письмоПрезидиума ВАС РФ от 14 апреля 2009 г. N 128 "Об обзоре практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с оспариванием сделок по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. N 7.

Рекомендуемая литература

Основная литература

1. Гришаев С. Российская Федерация как участник гражданских правоотношений // Хозяйство и право. 2010. N 6.

2. Губин Е.П. О предстоящих измененияхв части I Гражданского кодекса Российской Федерации и правовое регулирование предпринимательской деятельности // Предпринимательское право. 2012. N 4.

3. Кичик К.В. Государственные нуждыкак сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству // Предпринимательское право. 2010. N 2.

4. Суханов Е.А. О концепции развития законодательствао юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1.

5. Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права// Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2011. N 2.

6. Тарасенко О.А. Предпринимательская деятельностьгосударственной корпорации "Внешэкономбанк" // Предпринимательское право. 2012. N 2.

Дополнительная литература

1. Ведерников Д., Баширов А. Об особенностях совершения сделок с заинтересованностью в акционерных обществах с участием Российской Федерации // Хозяйство и право. 2012. N 2.

2. Габов А.В. Правовые аспектыреализации полномочий государственных органов по предъявлению требования о принудительной ликвидации организации - юридического лица // Предпринимательское право. 2012. N 1.

3. Грищенко О.И. Институт независимых директорови государство: опыт взаимодействия // Предпринимательское право. 2012. N 3.

4. Фахреева Р.И. Законодательство о предпринимательской деятельностимуниципальных унитарных предприятий: история становления и современное состояние // Предпринимательское право. 2011. N 4.

5. Шишкин С.Н. Государственная поддержка предпринимательской деятельностикак специфическая форма государственного регулирования экономики // Предпринимательское право. 2011. N 4.