§ 1. Государство и иные публично-правовые образования

как участники корпоративных правоотношений

Объективная необходимость участия государства

в корпоративных правоотношениях

Государственное участие в акционерных обществах и иных корпорациях - это реальность рыночной экономики и ее объективная необходимость, причем не только российской, но и экономик развитых государств.

Например, крупнейший железнодорожный перевозчик США - это акционерное общество с участием государства; в Германии, Франции, Австрии и многих других странах крупнейшие компании в таких отраслях, как автомобилестроение, энергетика и многих других, - компании с государственным участием <1>.

--------------------------------

<1> См.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые вопросы. М., 2006. С. 223 - 228, 249.

Поскольку присутствие государства в рыночной экономике есть объективная реальность и необходимость, участие его в корпоративных правоотношениях есть лишь форма реализации экономической и социальной функций государства, закрепленных в том числе в КонституцииРФ.

Современное состояние мировой экономики, постоянно повторяющиеся кризисные явления показывают, что без государственного воздействия невозможно решить задачу обеспечения стабильности в различных сферах экономической деятельности. Без государства и его участия в корпоративных правоотношениях невозможно достигнуть поставленных перед российским государством и обществом целей и задач модернизации российской экономики, решить сложные инвестиционные и инновационные задачи, обеспечить безопасность, а также реализацию социальных функций.

Сегодня важнейшими задачами являются повышение эффективности государственного участия в экономике, в том числе участия в корпоративных правоотношениях, повышение эффективности управления государственной собственностью через участие в корпоративных правоотношениях.

Краткая история вопроса

Государство давно и активно присутствует в экономике, и не только в период построения социалистического общества, но и в рабовладельческом, феодальном, капиталистическом строе <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы; и др.

Участие же государства в корпоративных правоотношениях имеет значительно более короткую историю.

Как отмечается в литературе <1>, в дореволюционный период русской истории вопрос об участии государства в капиталах акционерных компаний практически не рассматривался. Государство осуществляло хозяйственную деятельность при помощи иных организаций или, как указывал в то время законодатель, заведений, например казенных заводов, фабрик и мануфактур <2>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Молотников А.Е. Особенности участия государства в управлении акционерными обществами // Слияния и поглощения. 2009. N 4.

<2> См.: Устав о промышленности // СЗРИ. СПб., 1912. Т. XI. Ч. II. Ст. 5, 9; СПС "КонсультантПлюс".

В редких случаях государство приобретало право оказывать воздействие на управление частными компаниями, когда соответствующая компания приобретала важное для общества в целом и экономики, в частности, значение.

И.Т. Тарасов, анализируя западноевропейский опыт взаимоотношений государства и акционерных обществ, отмечал, что по отношению к некоторым акционерным компаниям правительство устанавливает особый специальный надзор в лице, например, инспекторов железных дорог, банковых комиссаров и т.п. Или же оно выговаривает себе право известного участия в управлении компанией, как это сделано, например, в уставе Австрийского национального банка и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях. Киев, 1878 // СПС "Гарант".

В советский период государство активно участвовало в акционерных обществах в период нэпа, однако затем, в связи с практической ликвидацией таких организационно-правовых форм, как акционерные и иные хозяйственные общества, какого-либо участия в корпоративных правоотношениях государство фактически не принимало <1>.

--------------------------------

<1> В юридической литературе советского периода основное внимание уделялось участию государства в гражданских правоотношениях. См.: Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950; Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948; Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1987; Шангелия Р.В. Гражданская правосубъектность Советского государства в кредитных отношениях. Тбилиси, 1984; и др.

После длительного перерыва Постановлением Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. N 590 было утверждено Положение об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, в котором предусматривалось, что "участниками общества могут быть предприятия, учреждения, организации, государственные органы (п. 3)".

Вся последующая практика корпоративного развития, основанная на соответствующей нормативной базе, показывает значительное усиление роли государства в корпоративных правоотношениях, усложнение форм и способов участия государства в управлении акционерными и иными хозяйственными обществами, в управлении государственной собственностью.

Государство и иные публично-правовые образования

как субъекты корпоративных правоотношений

Государство не выступает в качестве единого субъекта в корпоративных правоотношениях, а характеризуется множественностью субъектов, что предопределяется особенностями отечественного государственного и социально-экономического устройства. Государство как субъект корпоративных правоотношений состоит собственно из Российской Федерации как федеративного государства и субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов, являющихся государственными образованиями (ст. ст. 65,66Конституции РФ).

Российская Федерация и субъекты РФ являются публично-правовыми образованиями,к которым относятся также органы местного самоуправления (муниципальные образования).

Таким образом, публичные образования - образования, осуществляющие общественно значимые функции: Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования <1>.

--------------------------------

<1> См.: ОпределениеКонституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. N 734-О-П "По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав статьей 151 Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 5. Ст. 678.

Законодательство, регулирующее особенности

участия государства в корпоративных правоотношениях

Современное законодательство, регулирующее особенности участия государства в корпоративных правоотношениях, отражает как особенности самих корпоративных правоотношений, так и специфику государства как особого субъекта права.

Совокупность соответствующих нормативных актов является частью корпоративного законодательства в целом и характеризуется наличием норм как частного, так и публичного права.

Особенность рассматриваемой совокупности нормативных актов состоит в том, что отсутствует единый, стержневой законодательный акт, регулирующий участие государства в корпоративных правоотношениях, участие государства в управлении принадлежащими ему акциями (долями) в капитале акционерных и иных хозяйственных обществ. При этом велико число противоречащих друг другу подзаконных актов.

Казалось бы, нормы об участии государства в корпоративных отношениях должны содержаться в корпоративном законодательстве и прежде всего в федеральных законах о хозяйственных обществах и иных актах корпоративного права. Однако, например, в Законе об АО содержится лишь несколько норм, относящихся к участию государства и иных публично-правовых образований в корпоративных отношениях (например, ст. ст. 7,77).

При этом основные нормы, связанные с участием государства в корпоративных правоотношениях и управлении государственным имуществом (акциями и долями участия в акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью), содержатся в приватизационном законодательстве. Так, в Законео приватизации основные положения, регулирующие отношения с участием государства в корпоративных отношениях, содержатся в гл. VII "Особенности создания и правового положения открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной или муниципальной собственности" (ст. ст. 37-41и др.).

Особенности регулирования отношений с участием публично-правовых образований обусловлены наличием значительной публично-правовой составляющей в регулируемых отношениях, что не могло не отразиться на законодательстве и практике его применения.

Это еще раз подтверждает сделанный ранее в первой главенастоящего учебника вывод о том, что корпоративные правоотношения, обладая значительной спецификой, связанной с регулированием управленческих отношений и наличием публично-правовой составляющей, являются особой группой отношений, которые не могут быть исключительно частноправовыми по своему содержанию.

Представляется, что законодательство об участии государства в корпоративных отношениях включает в себя, помимо норм приватизационного и корпоративного права, нормы, регулирующие отношения по управлению государственным имуществом, также имеющие значительную часть публично-правовых норм.

Именно нормативные акты об управлении государственным имуществом составляют значительный массив подзаконных нормативных актов в рассматриваемой сфере регулирования. К их числу следует отнести, например, Положениеоб управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции"), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738;ПостановлениеПравительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" <1>;Положениео Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 <2> и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 379.

<2> СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721 (с посл. изм.).

Следует также отметить большое значение гражданского законодательства, законодательства о рынке ценных бумаг, законодательства о бюджете при регулировании корпоративных отношений с участием публично-правовых образований.

Так, гл. 5 ГК РФ (ст. ст. 124-127) определяет участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Применительно к реализации права субъектов РФ на участие в управлении хозяйственными обществами соответствующая регламентация осуществляется в нормативных правовых актах субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Законгорода Москвы от 19 декабря 2007 г. N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы" // Ведомости Московской городской Думы. 2008. N 2. Ст. 291.

Органы государства и иных публично-правовых образований

в корпоративных правоотношениях

Важно определить место и значение государственных и муниципальных органов в корпоративных правоотношениях с участием государства.

Статья 125ГК РФ определяет порядок участия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а также взаимоотношения между публично-правовыми образованиями и их органами.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной властив рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправленияв рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Таким образом, именно Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования являются участниками корпоративных правоотношений, а соответствующие органы, юридические лица и граждане могут только выступать от их имени и по их специальному поручению.

В настоящее время в науке сформировалась преобладающая позиция относительно правоспособности органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с ней в результате действий органов государственной власти и органов местного самоуправления "участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований" <1>.

--------------------------------

<1> Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. Т. I. С. 377.

Среди государственных органов особое место занимает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, которое обладает широкими полномочиями по управлению государственным имуществом, в том числе в рамках корпоративных правоотношений.

Способы участия государства и иных публично-правовых

образований в корпоративных правоотношениях

Публично-правовые образования участвуют в корпоративных отношениях прямо или косвенно <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Молотников А.Е. Особенности участия государства в управлении акционерными обществами.

Наибольшее значение имеет прямое участие публично-правового образования в корпоративных отношениях, которое реализуется путем приобретения прав собственника на акции или доли участия в хозяйственных обществах или в результате использования специального права на участие Российской Федерации, субъектов РФ в управлении открытым акционерным обществом - "золотой акции".

Государство становится собственником акций (долей участия) в хозяйственных обществах, используя три способа <1>:

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Круглый стол"Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы" // Предпринимательское право. 2009. N 3; Молотников А.Е. Особенности участия государства в управлении акционерным обществом.

1) в результате приватизации государственного имущества;

2) в результате наследования выморочного имущества;

3) вследствие предоставления бюджетных инвестиций.

Приватизация является основным способом, в результате которого государство становится участником корпоративных правоотношений и в последующем принимает участие в управлении государственным имуществом, прежде всего акциями.

К числу способов приватизации относятся, в частности, преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество и внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ (п. п. 1,9 ст. 13Закона о приватизации).

Кроме того, публично-правовое образование может стать собственником акций в ходе размещения дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ (ст. 28Закона об АО).

Статья 25Закона о приватизации устанавливает, что по решению, соответственно, Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления государственное или муниципальное имущество, а также исключительные права могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. При этом доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и приобретаемых, соответственно, Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного обществане может составлять менее чем 25% плюс одна акция, если иное не установлено Президентом РФ в отношении стратегических акционерных обществ.

Внесение государственного или муниципального имущества, а также исключительных прав в уставные капиталы открытых акционерных обществ может осуществляться:

- при учреждении открытых акционерных обществ;

- в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ.

Представляет интерес ОпределениеВерховного Суда РФ от 11 февраля 2003 г. по делу N 93-Г03-4 <1>, в котором сделаны следующие выводы: "В соответствии сч. ч. 2,3 статьи 66ГК РФ хозяйственные общества создаются в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью, хозяйственные товарищества - в форме полного товарищества и товарищества на вере.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем в силу ч. 4 статьи 66ГК РФ государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не определено законом.

Исключение из этого правила составляют только случаи учреждения акционерных обществ в процессе приватизации в соответствии с законодательством о приватизации Российской Федерации.

Так, подпунктами 1,9 ч. 1,ч. ч. 2,4 ст. 13ист. 25Федерального закона от 21 декабря 2001 г N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" к таким случаям отнесено преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество и внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ как при их учреждении, так и в порядке оплаты размещенных дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ. Приватизация государственного и муниципального имущества согласноч. 5 ст. 13Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" осуществляется только способами, предусмотренными названным Федеральнымзаконом. Указанная норма Федеральногозаконаорганам государственной власти право в процессе приватизации выступать учредителем обществ с ограниченной или с дополнительной ответственностью и быть вкладчиками в товариществах на вере не предоставляет.

Кроме того, согласно абзацу 2 ч. 1 ст. 10Закона об АО ич. 2 ст. 7Закона об ООО государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками общества, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми (ч. 4 ст. 7Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (в редакции Федеральногозаконаот 7 августа 2001 г. N 120-ФЗ)".

Вместе с тем отметим, что Федеральным закономот 11 июля 2011 г. N 201-ФЗ к числу способов приватизации государственного и муниципального имущества отнесено преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью.

Так, в ст. 37Закона о приватизации отражены особенности создания общества с ограниченной ответственностью путем преобразования унитарного предприятия, аст. 39указанного Федерального закона закрепляет особенности правового положения, в том числе обществ с ограниченной ответственностью, доли в уставных капиталах которых находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований и не закрепленных за государственными или муниципальными унитарными предприятиями, государственными или муниципальными учреждениями.

Вправе ли государство и иные публично-правовые образования свободно становиться участниками хозяйственных обществ путем приобретения акций в собственность или учреждения обществ не в рамках законодательства о приватизации?

Некоторые авторы полагают, что существующий запрет распространяется исключительно на случаи участия в акционерных и иных хозяйственных обществах государственных органов от собственного имени, а не от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований <1>.

--------------------------------

<1> См.: Иванюк А.В. Государство в обороте// ЭЖ-Юрист. 2004. N 44;ПостановлениеПрезидиума Верховного Суда РФ от 26 февраля 2003 г. N 196пв-02 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3;ПостановлениеФАС Центрального округа от 5 октября 1999 г. N А08-1294/99-18; и др.

Другие авторы придерживаются противоположной точки зрения, указывая, что если бы законодатель имел намерение разрешить свободное участие в акционерных и иных хозяйственных обществах публично-правовых образований, то вряд ли бы в законодательстве о приватизации устанавливалась сложная и детальная процедура такого участия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ломакин Д.В. Корпоративные правоотношения: общая теория и практика ее применения в хозяйственных обществах. М., 2008. С. 333; Молотников А.Е. Особенности участия государства в управлении акционерным обществом.

Следует иметь в виду, что в п. 5Постановления Пленума ВАС РФ от 18 ноября 2003 г. N 19 сделан вывод о том, что "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в соответствии состатьями 124и125Гражданского кодекса Российской Федерациимогут выступать в качестве учредителей (участников) акционерных обществс особенностями, предусмотренными Законом(пункт 4 статьи 7)".

Кроме того, например, в п. 13 ст. 3Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" устанавливается, что "учредителем основного акционерного общества является Российская Федерация. Правительством Российской Федерации утверждается устав основного акционерного общества и обеспечивается осуществление иных необходимых для создания основного акционерного общества мероприятий".