16.2. Исторические предпосылки формирования

современного законодательства

об административной ответственности

После Октябрьской революции 1917 г. существовавший механизм привлечения к административной ответственности был ликвидирован без замены органами, которые могли бы осуществлять административное производство. Придя к власти, большевики не сразу ощутили необходимость принятия единого акта, посвященного правонарушениям, санкцией за которые был не только расстрел. Лишь в 1922 г. было решено приступить к разработке проекта Административного кодекса. Однако ни один из них, к сожалению, не был утвержден законодательными органами, хотя в юридической литературе 1922 - 1927 гг. было много высказываний в пользу принятия такого Кодекса в РСФСР.

Учитывая требования местных органов власти, НКВД РСФСР разработал проект Административного устава, который был разослан в октябре 1924 г. всем народным комиссариатам, областным и губернским исполнительным комитетам и их административным отделам.

В период работы II сессии ВЦИК 12 созыва обсуждался вопрос о необходимости и своевременности издания Административного кодекса. Совещание ВЦИК единогласно признало необходимость Административного кодекса и обратилось в президиум ВЦИК с просьбой поручить Совету народных комиссаров приступить к его рассмотрению с таким расчетом, чтобы Кодекс мог поступить на утверждение очередной сессии ВЦИК.

Проект этого Кодекса содержал четыре части.

1. Обеспечение революционной законности в советском управлении.

2. Обязательные постановления и административные взыскания.

3. Публичные права граждан.

4. Охрана революционного порядка.

Части состояли из глав, объединявших однородные нормы <179>. Это была первая правовая попытка урегулировать общественные отношения в сферах административной ответственности.

--------------------------------

<179> См.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 164 - 166.

Важным событием в ее становлении явился УказПрезидиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". Он состоял из 23-х статей. Предусматривался только один вид административного взыскания - штраф, который устанавливался высшими органами государственной власти и государственного управления СССР, союзных и автономных республик в пределах их компетенции.

Данным нормативным актом были установлены штрафы за нарушение определенных правил, относящихся к компетенции СССР, а также за нарушение других правил, которые относились к совместному ведению СССР и союзных республик. Предоставлялись и исключительные предметы ведения союзным республикам <180>.

--------------------------------

<180> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. N 34. С. 368.

Указомотменялось наложение штрафов в административном порядке на учреждения, предприятия и организации, а также рекомендовались союзным республикам создание и порядок деятельности административных комиссий.

Порядок производства по делам об административных нарушениях устанавливался законодательством союзных республик. Двадцати четырем органам управления предоставлялось право применять наложение штрафов в административном порядке без обращения в административные комиссии.

Органы и должностные лица, которым было предоставлено право наложения на граждан штрафов в административном порядке, имели право вместо наложения штрафа сделать нарушителю предупреждение либо передать в отношении его материалы в товарищеский суд или общественные организации по месту его работы или жительства для применения мер общественного воздействия.

Порядок рассмотрения в судах жалоб на неправильное наложение штрафа, а также перечень имущества, не подлежащего изъятию при взыскании штрафа, устанавливались законодательством союзных республик.

Указбыл введен в действие 1 января 1962 г. и имел обратную силу в отношении невзысканных штрафов, наложенных на граждан и должностных лиц, а также на учреждения, предприятия и организации.

Президиум Верховного Совета СССР 13 октября 1967 г. принял Постановление "О практике применения Указа Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". В нем давалось поручение Комиссиям законодательных предположений Совета Союза и Совета национальностей разработать проект Основ законодательства СССР и союзных республик об административной ответственности с учетом практики применения УказаПрезидиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". Это был второй этап подготовки к принятию Основ об административной ответственности.

Важной правовой вехой в становлении кодификации об административной ответственности явилось принятие Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Основ законодательстваСоюза ССР и союзных республик об административных правонарушениях <181>, введенных в действие с 1 марта 1981 г. По своему правовому содержанию это был первый общесоюзный кодифицированный законодательный акт по вопросам административной ответственности и мерам административного принуждения.

--------------------------------

<181> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. N 44. С. 910.

Основысостояли из четырех разделов, объединяющих 42 статьи.

Раздел I- Общие положения. Встатье 2говорилось, что "законодательство Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях состоит из настоящихОснов, определяющих принципы и устанавливающих общие положения этого законодательства и издаваемых в соответствии с ними законодательных актов СССР и постановлений Совета Министров СССР, кодексов и иных законодательных актов союзных республик и постановлений Советов Министров союзных республик об административных правонарушениях".

Таким образом, устанавливать административную ответственность могли Правительство СССР и правительства союзных республик.

Раздел II- Административное правонарушение и административная ответственность. Впервые на законодательном уровне сформулировано понятие административного правонарушения(ст. 7). Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Впервые были установлены виды административных взысканий (ст. 12):

- предупреждение;

- штраф;

- возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

- лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты);

- исправительные работы;

- административный арест.