§ 2 Споры об объективном административном справе

Споры об объективном административном праве - споры, предметом которых является только законность правовых актов управления. В данном случае речь идет, по сути, об оценке законности того или иного акта органа исполнительной власти. В качестве одной из особенностей юридической природы таких дел указывается на отсутствие спора о субъективных правах и обязанностях.

Как свидетельствуют статистические данные, споры о признании недействительными актов государственных и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативно-правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, составляют значительную часть всех споров, возникающих из административных правоотношений.

Согласно статистических данных Управления судебного департамента в Пермском крае за 6 месяцев 2010 года судами Пермского края рассмотрено 57 дел об оспаривании нормативно-правового акта, в том числе, с удовлетворением требований - 47 .

Многочисленные нарушения в сфере законотворческой деятельности путем принятия нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, требуют принятия оперативных мер по их оспариванию, в том числе в судебном порядке.

Зеленцов А.Б². отмечает, что требование соответствия административного акта закону и иным нормоустанавлениям конкретизируется и развивается в целом комплексе требований, которые представляют собой некие стандартные условия, при соответствии которым акт управления будет являться законным и отвечать публичным интересам.

Законен тот акт, который соответствует его параметрам, определенным законом, принимается на основе и в рамках закона. В этом контексте законность административного акта как предмет административного спора предполагает запрет на произвольное использование власти публичной администрацией, то есть лишение прерогативы делать все, что она считает нужным, за исключением того, что закон прямо запрещает. Общее правило, определяющее действия административных органов в сфере публичного управления - это принцип компетенции (можно делать только то, что закон разрешает), а не принцип свободы (разрешено все, что не запрещено).

В качестве предмета оспаривания могут выступать только вступившие в силу и действующие в момент рассмотрения дела нормативные правовые акты. Соответственно, не могут быть предметом спора нормативные акты, еще не вступившие в силу, либо действие которых прекращено или приостановлено, либо они признаны недействительными и утратившими силу в порядке конституционного производства.

Согласно п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 80, если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта он в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, производство по делу также подлежит прекращению. Основанием для прекращения является п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.

Правомерность прекращения производства по делу по данному основанию была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В определении КС РФ от 12.07.2006 N 182-О указано, что если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, суд не может прекратить производство по делу, когда данный нормативный правовой акт признан утратившим силу решением принявшего его органа или должностного лица, либо в случае, когда истек срок действия этого нормативного правового акта¹. Право на судебную защиту, гарантированное в ст. 46 Конституции РФ, предполагает полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства.

Следовательно, утрата силы оспариваемым в арбитражном суде нормативным правовым актом сама по себе не является основанием для прекращения производства по делу.

Основываясь на данной позиции КС РФ, суды выносят решения, согласно которым прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании лишь факта утраты им юридической силы приводит к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод. Это не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу. Поэтому дальнейшее движения дела не может быть связано с фактом утраты силы оспариваемого нормативного правового акта² .

Пленум Верховного Суда РФ³ в своем постановлении указывает следующие существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Основная задача суда при рассмотрении и разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта - это проверка (оценка) законности нормативного акта. Критерии оценки законности нормативных актов судом и, соответственно, оснований судебной проверки таких актов должны быть детально регламентированы процессуальным законом. Однако действующее процессуальное законодательство не отличается полнотой регулирования оснований судебной проверки нормативных актов.

Указанный недостаток в правовом регулировании вынужден был в значительной мере компенсировать Пленум Верховного Суда РФ¹, который в своем постановлении дал судам достаточно развернутые разъяснения, которые конкретизируют основания, по которым могут оспариваться и проверяться нормативные правовые акты при осуществлении судом нормоконтроля. К таким основаниям в частности относятся:

- несоответствие закону:

Конституционный Суд РФ рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области "О государственной гражданской службе Псковской области".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Псковского областного Собрания депутатов. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.

По итогам рассмотрения дела суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2), 32 (части 1 и 4), 55 (часть 3), 71 (пункт "в") и 76 (часть 5), следующие положения части 2 статьи 13 Закона Псковской области от 5 декабря 2005 года N 491-оз "О государственной гражданской службе Псковской области": пункт 2, предусматривающий назначение на высшие и главные должности государственной гражданской службы Псковской области категории "руководители", замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Администрацией области и областным Собранием депутатов, без проведения конкурса; пункт 4 в той части, в какой им допускается назначение на иную должность государственной гражданской службы Псковской области гражданского служащего в случае, предусмотренном частью 2 статьи 21 данного Закона, а именно при переводе, указав, что законодатель субъекта Российской Федерации не вправе выйти за рамки статьи 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и расширить круг предусмотренных ею исключений из общего правила, которым определяется конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и замещения должности гражданской службы.

нарушение порядка принятия нормативного акта;

- нарушение органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта;

- нарушение существенных положений нормативного правового акта, регулирующих процедуру принятия актов данного вида;

- нарушение правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, а также его государственной регистрации и порядка вступления в силу:

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей ст. 5 Закона Хабаровского края "О внесении изменений в некоторые акты законодательства Хабаровского края о налогах и сборах", в части введения в действие абз. 7 п. 3 ч. 4 ст. 2 названного Закона, которым предусмотрено внесение изменений в Закон Хабаровского края "О транспортном налоге в Хабаровском крае". Решением Хабаровского краевого суда заявление прокурора удовлетворено.

Верховный Суд РФ оставил в силе решение суда первой инстанции, указав, что, удовлетворяя требования прокурора о признании ст. 5 краевого Закона о введении в действие п. 3 ч. 4 ст. 2 со дня официального опубликования, суд правильно исходил из того, что по общему правилу ст. 5 Налогового кодекса РФ акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу.

Таким образом, исходя из указанного выше порядка вступления в силу нормативных правовых актов о налогах, п. 3 ч. 4 ст. 2 Закона Хабаровского края мог вступать в силу не ранее 1 января 2005 г.

При таком положении дела суд обоснованно счел ст. 5 Закона края в части введения в силу со дня официального опубликования, то есть с 1 декабря 2004 г., п. 3 ч. 4 ст. 2 этого Закона противоречащей федеральному законодательству, признав ее в указанной части недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу¹.

В действующем процессуальном законодательстве состав и правовое положение лиц, участвующих по делам об оспаривании нормативных актов, регламентировано достаточно схематично и неполно.

В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ к лицам, участвующим в деле, относится заявитель, т.е. лицо, оспаривающее нормативный акт, представитель органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также прокурор.

Исполняющий обязанности прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений постановления правительства Пермского края от 7 октября 2009 г. № 694-п

«Об утверждении порядков установления и использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Пермском крае» по тем основаниям, что они противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу .Решением Пермского краевого суда от 24 декабря 2009 г. заявление удовлетворено в части. Признан недействующим п.3.2 Порядка установления и использования полос отвода автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Пермском крае, утвержденного постановлением правительства Пермского края от 7 октября 2009 г. № 694-п. В остальной части заявления отказано¹.

Кроме того, согласно ст. 34 ГПК РФ к этой категории субъектов относятся иные заинтересованные лица. При этом ни в названной норме, ни в гл. 24 ГПК РФ, регулирующей порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, состав "иных заинтересованных лиц" не конкретизирован.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации также не отличается детальной регламентацией состава лиц, участвующих в разбирательстве дел об оспаривании нормативных правовых актов. Согласно ч. 2 ст. 192 АПК РФ к этой категории участников арбитражного процесса относятся заявитель, орган (лицо), принявшее спорный нормативный акт, а также иные заинтересованные лица. Кроме того, на основании ч. 5 ст. 52 АПК РФ в целях обеспечения законности в начатое дело на любой стадии процесса может вступить прокурор.

Специфика правового положения лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных актов, также достаточно поверхностно отражена в процессуальных кодексах. Помимо общих процессуальных прав и обязанностей, которыми наделено любое лицо, участвующее в деле (ст. 35 ГПК РФ, ст. 41 АПК РФ), каких-либо иных прав и обязанностей, специфичных для данной категории лиц, процессуальное законодательство практически не предусматривает. Можно лишь отметить возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепление особого порядка распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).

Отмеченные недостатки в правовом регулировании указанных вопросов привели к тому, что в судебной практике сложился значительный разнобой в определении состава, правового статуса и даже наименования лиц, которые должны принимать участие в делах об оспаривании нормативных актов.

Суды, рассматривая дела данной категории споров, нередко наряду с законодательным органом субъекта Российской Федерации или представительным органом местного самоуправления, принявшим спорный нормативный правовой акт, привлекают в процесс на стороне этого органа должностное лицо, подписавшее и обнародовавшее данный нормативный акт, например губернатора области или главу муниципального образования.

В практике арбитражных судов, особенно по делам об оспаривании тарифов на электрическую и тепловую энергию, повсеместное распространение получили случаи привлечения заинтересованных субъектов в порядке ст. 51 АПК РФ в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора.

Так, арбитражный суд при рассмотрении дела по заявлению прокурора Самарской области об оспаривании решения региональной энергетической комиссии (РЭК) об утверждении тарифов на электрическую энергию для населения, привлек для участия в деле Торгово-промышленную палату области в качестве третьего лица на стороне заявителя, а региональную энергетическую компанию (АО "Самарэнерго") - в качестве третьего лица на стороне ответчика¹.

Приведенные примеры, думается, достаточно ярко характеризуют сложившуюся в судебной практике картину определения юридически заинтересованных участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов.