41.Административная юрисдикция. Ее сущность и формы. Административно-правовой спор.

Административная юрисдикция определяется как установленная нормами административного права совокупность правомочий органов исполнительной власти и их должностных лиц разрешать во внесудебном порядке споры в административно-правовой сфере и привлекать лиц к юридической ответственности. Одной из основных составляющих административной юрисдикции является совокупность правомочий органов исполнительной власти и их должностных лиц по рассмотрению споров в административно-правовой сфере. Эти споры могут возникать между гражданами и органами исполнительной власти, например по вопросам актов управления, а также между органами исполнительной власти, как федеральными, так и субъектов Российской Федерации. Основаниями возникновения данных споров являются обращения граждан и иных участников административно-правовых отношений в органы исполнительной власти, в компетенцию которых входит разрешение этих споров. Кроме того, административная юрисдикция включает в себя совокупность правомочий органов исполнительной власти и их должностных лиц по привлечению граждан и юридических лиц к административной ответственности, а также по привлечению к дисциплинарной ответственности государственных служащих. Производство по делам об административных правонарушениях является административно-процессуальной, юрисдикционной деятельностью, осуществляемой органами исполнительной власти, а также их должностными лицами. Вместе с тем субъектами такой деятельности являются и судьи, которые рассматривают ряд дел об административных правонарушениях. Процессуальный характер производства свое основное выражение получает в реализации санкций правовых норм, устанавливающих административную ответственность физических и юридических лиц за совершаемые ими административные правонарушения, предусмотренные Особенной частью КоАП. Разрешение дела находит выражение в принятии по итогам его рассмотрения мотивированного постановления о назначении административного наказания (либо в отказе от его назначения) и его исполнении. В рамках юрисдикции органов исполнительной власти (должностных лиц) осуществляется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих. Таким образом, можно выделить следующие виды административно-юрисдикционного производства: - производство по жалобам; - производство по делам об административных правонарушениях; - дисциплинарное производство. Производство по жалобам направлено на защиту прав и законных интересов лиц, подавших жалобу, в сфере административного права. Согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Порядок производства по жалобам определен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином закрепленного за ним конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Установленный порядок распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, для рассмотрения которых установлен иной порядок. Порядок рассмотрения также распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Законом устанавливаются требования, которые предъявляются к оформлению письменных обращений граждан, а также к обращениям, направляемым по информационным системам. Установлен исчерпывающий перечень обращений, которые не подлежат рассмотрению. К ним относятся: анонимные обращения, за исключением сообщений о преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности, обращения, по которым вынесены судебные решения, обращения, содержащие клевету, оскорбления и угрозы в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц или других граждан, повторные (многократные) обращения, если в них не приводятся новые доводы или обстоятельства, а по предыдущим обращениям давались письменные ответы. Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Производство по делам об административных правонарушениях определяется нормами КоАП и является административно-процессуальной, юрисдикционной деятельностью, осуществляемой органами исполнительной власти, а также их должностными лицами. Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Согласно КоАП производство по делам об административных правонарушениях включает в себя возбуждение дела об административном правонарушении; рассмотрение дела об административном правонарушении; пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Дисциплинарное производство заключается в применении к государственным служащим, совершившим правонарушение в виде должностного проступка, дисциплинарных взысканий, предусмотренных правовыми нормами. При этом под должностным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей. Должностной проступок может выражаться в том числе в однократном нарушении дисциплины в системе государственной службы, нарушении в служебной сфере федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов. Характерным для дисциплинарного производства является то, что дисциплинарное взыскание налагается в порядке служебного подчинения, т.е. должностным лицом, которому государственный служащий подчинен по службе и обладающим в отношении государственного служащего дисциплинарной властью. Согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя (руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: а) замечание; б) выговор; в) предупреждение о неполном должностном соответствии; г) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; д) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным данным Федеральным законом. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд. Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя. При освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены: - факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; - вина гражданского служащего; - причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка; - характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка; - обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки. Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения. Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. В проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения. Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку. Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право: - давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы; - обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку; - ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются: факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки, а также предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания. Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка. -

Определение административно-правового спора следует начать с анализа самого термина - спор. В общеупотребительном смысле под спором понимается разногласие, обсуждение чего-нибудь, в котором каждый отстаивает свое мнение¹. Уже из этого определения можно почерпнуть имеющие существенное значение признаки административного спора, а именно то, что речь идет не только о разногласии, которое должно или может быть разрешено юрисдикционным органом, но и об обсуждении, которое может быть обличено как в правовую, так и не правовую (организационную) форму. Для государственного управления это имеет важное значение, так как процесс исполнительно-распорядительной деятельности в демократическом обществе во многих, если не в большинстве случаев предполагает элемент коллективного обсуждения управленческих вопросов².

Теоретический анализ административного спора предполагает уточнение и строгую интерпретацию целого ряда понятий и терминов, используемых в административно-правовой литературе. Для обозначения данной категории споров, содержанием которых является вопрос административного права, в нашем правоведении используются различные термины: «административно-правовой спор», «спор об административном праве», «управленческий спор», «спор, вытекающий из административных правоотношений», «спор в сфере управления». Все эти термины нередко используются как синонимы, хотя объем обозначаемых ими понятий далеко не одинаков³.

Представляется, что наиболее общим понятием является категория «споры в сфере управления», которая охватывает весьма широкий спектр конфликтных ситуаций, связанных с деятельностью государственной администрации. Они могут носить как правовой, так и неправовой характер, возникать на основе межличностных, межгрупповых, служебных, организационных и других отношений. В качестве более узкой по значению категории следует, очевидно, использовать понятие «управленческий спор», которое чаще всего используется для обозначения конфликтных отношений, связанных с отправлением власти в процессе управления, и может носить как правовой характер, так и неправовой.

Юридической разновидностью управленческого спора является административно-правовой (административный) спор, в качестве синонима которого было бы правильно рассматривать понятие "спор, возникающий из административно-правовых отношений"¹.

Нельзя не сказать о взгляде на административный спор, как разновидности социального конфликта, высказанного Н.Ю.Хаманевой² и поддержанном А.Б.Зеленцовым². В работах указанных авторов административно-правовой спор рассматривается как вариант юридического конфликта.

Существуют различные определения термина «конфликт». В наиболее обобщенном виде его можно представить как проявление объективных и субъективных противоречий, которые выражаются в противоборстве сторон.

Особенность юридического конфликта заключается в том, что он связан с исполнением (реализацией) либо нарушением тех или иных норм права и, соответственно, возникновением, прекращением или изменением правовых отношений между физическими или юридическими лицами¹.

Юридический конфликт в сфере административного права имеет свою специфику, обусловленную особенностями регулируемых правовыми нормами отношений в сфере функционирования исполнительной власти. Эти отношения носят публично-правовой характер. В этой связи административно-правовой спор обусловливается не столько участием в нем органа государственной власти (исполнительной) как одной из сторон, сколько сущностью отношений между этим органом и заинтересованным лицом как физическим, так и юридическим.

А.Б. Зеленцов, конструируя сущностную характеристику административно-правового конфликта, указывает на наличие родовидовых связей и подчиненный характер такого понятия, как административно-правовой спор понятию административно-правовой конфликт².

По-мнению Е.Б. Лупарева³, здесь допущена одна, но существенная неточность - конфликт, как правило, не может быть конструктивным по отношению к его субъектам. Другое дело, когда на одном из этапов развития конфликта стороны могут прийти к конструктивному решению, избегнув дальнейшей конфронтации. Спор не всегда связан с противоборством сторон, более того, некоторые авторы вообще определяют спор как разногласия по поводу нахождения наилучшего варианта решения совместных проблем, то есть определяют его позитивную направленность, в то время как конфликт всегда имеет негативный фон развития⁴. В этом смысле ближе к сути административно-правового спора (применительно к своему исследованию) подошла Н.В. Сухарева¹, которая определила административно-правовой спор в сфере экономики как отрицательное отношение одного из субъектов конкретного административного правоотношения, осуществляющего предпринимательскую деятельность, к юридическому факту, послужившему основанием для возникновения, изменения или прекращения административного правоотношения.

Таким образом, с формально-логической точки зрения общее логическое суждение может выглядеть следующим образом: конфликт может быть предпосылкой возникновения спора в юридическом смысле, но не любой административный спор развивается на базе конфликта и тем более не любой спор есть конфликт. Соответственно нельзя говорить об административном или административно-правовом споре как о разновидности социального конфликта. Реакция стороны конфликта на действие противоположного субъекта может протекать, как в правовых рамках, то есть возникает правовой спор, так и во внеправовых формах, которые могут обладать определенной степенью общественной опасности и говорить об административном споре вряд ли логично².

В контексте действующего ГПК РФ³ под административно-правовым спором следует понимать споры, возникающие из публично-правовых отношений. В предмет судебного разбирательства по этим делам включаются не только спорные административно-правовые, но и иные публично-правовые отношения (налоговые, таможенные и т.д.).

Административные органы, как справедливо отметил Д.М.Чечот⁴, могут находиться с гражданами и организациями в правоотношениях различного содержания: административных, гражданских, земельных, финансовых, трудовых. Административные действия влекут в ряде случаев не только административные, но и иные (гражданско-правовые, например) последствия. В подобных случаях спор утрачивает чисто административный характер. Исходя из отмеченного, можно сделать вывод о том, что спор считается административным, если вопрос, составляющий предмет спора, является вопросом административного права.

Наиболее правильным представляется определение административно-правового спора, данное А.Б. Зеленцовым и Ф.Ф.Яхиным¹, которые раскрывают административно-правовой спор через его содержание, через его сущность. Рассмотрение административно-правового спора через его сущность позволяет определить его правовую и управленческую природу.

Сущность административно-правового спора, как верно отмечает Д.М. Чечот² в своей работе, состоит в том, что между гражданином (или организацией) и административным органом существует разногласие относительно применения нормы материального права, определяющей поведение, права и обязанности участников административно правового отношения.

Разногласие как сущностный элемент правового спора выражает различие правовых позиций субъектов права. Заявляя о нарушении права в регулятивном административном правонарушении, «управляемый» субъект апеллирует к закону и, исходя из него, констатирует незаконность действий и решений, которые привели к этому нарушению. Таким образом, разногласия об административных правах и обязанностях в административном правоотношении - это одновременно разногласия по поводу законности административных действий и решений.

Разногласия между субъектами административного права могут возникать не только относительно прав и обязанностей, но и по поводу соответствия нормативных актов иным нормативным актам большей юридической силы, то есть по поводу их законности (правомерности).

Таким образом, выдвинутые положения позволяют обосновать предельно лаконичную дефиницию административного спора как разногласия между субъектами управленческих правоотношений, возникающего в связи с реализацией, применением или толкованием норм административного права. Административно-правовой спор - это выраженное в юридически значимых действиях разногласие между субъектами административного права по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления.

Данное определение позволяет охватить две основные разновидности административных споров:

· Споры об объективном административном праве - споры, предметом которых является только законность правовых актов управления;

· Споры о субъективном административном праве, необходимым элементом предмета которых является вопрос о субъективных правах и обязанностях участников публичных правоотношений.