71.Правовой статус вуза.

Развитие правового регулирования правового положения образовательных учреждений

1.1 Генезис развития правового регулирования образовательных учреждений в западных государствах и в дореволюционной России

В дореволюционный период - период расцвета частного образования в России - образовательные учреждения, созданные гражданами, а также "обществами, сословиями и земскими учреждениями", назывались частными учреждениями. Учреждения, созданные земствами, позднее преобразовавшимися в муниципальные органы власти, также относились к частным. Представляется, что с возникновением самостоятельного вида собственности - муниципальной - появилось новое основание для классификации юридических лиц и нахождение в одной категории частных и муниципальных образовательных учреждений более неприемлемо Кобозев А.А. Профессиональная подготовка полицейских кадров в период образования и становления МВД Российской империи // История государства и права, 2006, N 5. С. 31.

В дореволюционный период была также развита система образования непосредственно правоохранительных органов. Так, Несмотря на отсутствие в системе МВД Российской империи специализированного учебного заведения по подготовке профессиональных кадров, большая часть лиц, занимавших руководящие посты в Министерстве, Департаменте полиции, губернских, уездных и городских полицейских органах (полицмейстеры крупных городов, градоначальники столиц и уездные исправники), имели высшее образование. Оно приобреталось ими как в военно-учебных заведениях, так и в гражданских вузах юридического профиля, дававших элитарное образование Фигуровская В.М. Элитарное образование: научное созерцание и теоретическое обоснование проблемы // Проблемы образования: Сб. научных трудов. Новосибирск, 2007. С. 8. Данное обучение также носило эпизодический характер и не имело выраженного характера подготовки чисто полицейских специалистов. Вместе с тем не подлежит сомнению, что в некоторых из этих образовательных учреждений зародились формы и методы обучения, востребованные впоследствии в специальных полицейских школах дореволюционной России.

Среди таких специализированных юридических учебных заведений, осуществляющих подготовку кадров для МВД, особого внимания прежде всего заслуживают Ярославское училище высших наук, основанное в 1803 г., Александровский (Царскосельский) лицей, образованный в 1811 г., и Императорское училище правоведения, открытое в 1835 г.

Первое из упомянутых училищ являлось привилегированным учебным заведением того времени, окончание которого давало те же права при поступлении на государственную службу и получении чинов, что и окончание университета. В 1868 г. оно было преобразовано в Демидовский юридический лицей, готовивший высококвалифицированных правоведов. Со дня своего основания Ярославское училище высших наук являлось гуманитарным учебным заведением, где глубоко изучались юридические дисциплины - право естественное и право народное.

Наибольший интерес представляет не менее известное и престижное учебное заведение, осуществлявшее в XIX в. подготовку будущих чиновников для всех отраслей государственного управления и в большей степени для Министерства внутренних дел - Александровский (Царскосельский) лицей. Это обусловлено тем, что Устав императорского Александровского лицея, утвержденный в 1848 г., в первом параграфе определял, что это учебное заведение "имеет целью воспитание благородного юношества для гражданской службы по всем частям, требующим высшего образования, преимущественно же по Министерству внутренних дел" Корнев А.В., Борисов А.В. Правовая мысль и юридическое образование в дореволюционной России: Учебное пособие. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 214. Данная цель предполагала, что комплектоваться он должен был из "отличнейших воспитанников дворянского происхождения и из таковых наставников, которые своими знаниями и нравственностью заслужили общее доверие". Замещение же вакансий в лицее осуществлялось только по указанию императора.

Обучение рассчитывалось на шесть лет при практически постоянном пребывании воспитанников в лицее. Лицеисты должны были овладеть различными знаниями и умениями: от физики до фехтования и верховой езды. В последний год обучения особое внимание уделялось изучению публичного (государственного) права России и зарубежных стран. Среди изучаемых дисциплин важное место отводилось юриспруденции. Программа ее изучения должна была строиться таким образом, чтобы "начиная от самых простых понятий права довести воспитанников до коренного и твердого познания различных прав и изъяснения им системы права публичного, права частного и особенно права Российского".

Рассматривая дореволюционное понимание статуса образовательного учреждения в России, необходимо отметить, что образовательное учреждение не имело самостоятельности, а целиком и полностью зависело от государства. Этим обусловлено отсутствие развития правовой мысли о правового положении образовательного учреждения в целом.

Если обратиться к опыту зарубежных стран в рассматриваемой сфере, то например, все университеты Великобритании разделены на три группы. Первая - "Оксбридж" - включает старейшие в стране Оксфордский (XI в.) и Кембриджский (XIII в.) университеты. Ко второй группе причисляют несколько десятков более молодых университетов, основанных в XIV - XIX вв., их называют "краснокирпичными". К третьей группе относят политехнические институты, реорганизованные в 1991 - 1992 гг. так называемые "стеклянные" университеты. Имя университета является гарантией продвижения выпускников по должностной лестнице Васильев Ю.С., Глухов В.В., Федоров Ш.П. Экономика и организация управления вузом / Под ред. В.В. Глухова. СПб., 2001. С. 500.

В вузах страны доминирует дуальная система, сочетающая исполнительские и законотворческие управленческие подразделения. Основными органами коллективного управления являются сенат, попечительский и административный советы.

Высшим академическим органом управления является сенат, состоящий из профессорско-преподавательского состава и небольшого числа студентов. Часть мест в сенате, законодательном органе, занимают по должности руководители вуза, а часть избирается из штата его подразделений. Сенат отвечает за все вопросы, связанные с приемом, программой обучения, экзаменами, исследованиями, развитием университета и условиями жизни студентов, а также с подбором и продвижением преподавателей по службе. Такая двухступенчатая структура управления, характерная для Великобритании и всего Британского Содружества, гарантирует, что академическая политика определяется наиболее квалифицированными людьми - профессорами и другими преподавателями, в то время как чисто финансовые вопросы решаются с привлечением широкого круга представителей.

Во главе университета обычно стоит канцлер, избираемый по персональным качествам и опыту работы. Его обязанности чаще всего являются чисто церемониальными - председательствовать на собрании профессоров или же на очередном заседании совета. В то же время он может оказаться неоценимым для университета своими советами и влиянием в высших сферах английского общества, поскольку в ведущих британских университетах канцлерами являются обычно члены королевской фамилии.

Исполнительную власть университета представляют вице-канцлер или ректор. В отличие от многих других европейских университетов он назначается, а не выбирается и работает на этом посту не три или пять лет, а пожизненно, до своего ухода на пенсию. Вице-канцлер назначается советом обычно по рекомендации объединенного комитета совета и сената, возглавляемого председателем совета. Как правило, но не обязательно, вице-канцлером становится один из ведущих профессоров из другого университета. Он является главным академическим и административным лицом университета, отвечающим перед советом за сохранение и повышение престижа и эффективности вуза. Хотя формально вице-канцлер обладает небольшой властью, так как решения, определяющие долгосрочную политику университета, принимаются коллегиально сенатом или советом, но как председатель сената и, как правило, его планового комитета он играет решающую роль в определении академической программы университета. Кроме того, в качестве председателя комиссии по отбору профессоров и других преподавателей вице-канцлер имеет решающий голос в подборе кадров Кананыкина Е.С. Структура органов управления высшим образованием в Великобритании // Административное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 49. Таким образом, предоставленные вице-канцлеру полномочия предполагают большие возможности для эффективного управления университетом.

Административный совет состоит из руководителей общевузовских служб (проректоров). Проректоры университета являются старшими членами академического штата и выполняют обязанности по организации учебного процесса в течение ограниченного промежутка времени (три, четыре, пять лет). При этом они продолжают свою исследовательскую работу, а также часто и преподавательскую, а после завершения своих административных функций возвращаются к полной академической нагрузке.

Британские университеты имеют достаточно высокую степень автономии, решая самостоятельно вопросы подбора преподавательских кадров, отбора и приема студентов; определения содержания и методов обучения, программ исследовательских работ; распределения финансовых средств между программами по обучению и исследованиями. В то же время университеты строго ограничены в своем развитии, например, в размерах финансирования. Как правило, вузы и их руководители понимают, что их собственные планы должны укладываться в рамки национальных потребностей и возможностей правительственных структур Ostez J. Exclusion from school and Racial Equality: an examination of government proposals in the light of recent research evidence // Cambridge Journal of Education. 1999. Vol. 29. N 1.

Базовым документом управления вузом является стратегический план, разрабатываемый на пять лет и уточняемый в ежегодно составляемых двухлетних текущих планах. В плане конкретизируются цели, кадровая стратегия, развитие информационных ресурсов, финансовая стратегия подразделений (плановые бюджеты), стратегия поддержки студентов, контроль качества. Специальный помощник ректора отвечает за подготовку стратегического плана, контроль хода его выполнения, поддержку взаимодействия факультетов и департаментов, согласование целей вуза и отдельных подразделений, стимулирование взаимодействия преподавателей и студентов.

Обсуждаются задачи факультета и достигаемые результаты на ежеквартальных совещаниях декана с преподавателями, совещаниях ректора с проректорами и деканами, заседаниях попечительского совета, сената и административного совета. Анализу результатов деятельности в вузе уделяется значительное внимание. Это касается областей привлекаемых финансов, выполнения стратегического плана, привлечения студентов, работы и трудоустройства выпускников, оценок деятельности групп сотрудников, уровня успеваемости студентов Кананыкина Е.С. Указ. Соч. С. 50.

Внутривузовскую деятельность регламентирует большое число нормативных документов: Положений о сдаче экзаменов, об обучении в течение семестра, отчетности, правил посещения занятий, о наборе баллов (кредитов), контроле за качеством обучения и др.

1.2 Правовое положение высшего учебного заведения (ВУЗа) в действующем российском законодательстве

Под учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК). Организационно-правовая форма учреждения позволяет его учредителю реализовывать с помощью создания такого юридического лица свои интересы, при этом оставаясь собственником его имущества и осуществляя весьма значительный контроль в области управления организацией и распоряжения ее имуществом. Имущество за учреждением закрепляется на праве оперативного управления (ст. 296 ГК) Кананыкина Е.С. Указ. Соч. С. 52. Таким имуществом учреждение владеет, пользуется и распоряжается в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.

ВУЗ, являясь образовательным учреждением, подчиняется системе правового регулирования в области определения правового статуса образовательных учреждений.

Некоторые вопросы возникают в связи с рассмотрением правового регулирования деятельности структурных образований ВУЗа.

При этом собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Изъятым имуществом собственник вправе распорядиться по своему усмотрению. Важно отметить, что собственник может распорядиться только изъятым имуществом. Не изъятым же имуществом собственник не вправе распоряжаться независимо от наличия или отсутствия на это согласия учреждения.

Учреждения могут участвовать в различных сделках (в пределах установленных ограничений), в частности выступать в качестве арендодателей. В некоторых случаях это право может быть прямо предусмотрено законом, как это сделано в отношении высших учебных заведений (п. 4 ст. 27 ФЗ от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135). В других случаях это также возможно, но при условии согласия собственника имущества. На это прямо указано в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21. Это может быть сделано в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества. При этом передача имущества в аренду с установленными ограничениями не может повлечь за собой квалификацию этого имущества как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, и, соответственно, собственник не может в этом случае ставить вопрос об изъятии такого имущества.

Следует отметить, что сделки учреждений, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (ст. 168 ГК). Так, например, будет ничтожной сделка, направленная на получение бюджетным учреждением кредита (займа) в силу противоречия запрету, содержащемуся в п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ). В случае если специальная правоспособность учреждения установлена не законом или иным правовым актом (например, ненормативным правовым актом органа местного самоуправления), сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, могут быть признаны недействительными по основанию, предусмотренному ст. 173 ГК Соменков С.А. Учреждения на современном этапе развития законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 2. С. 14. С. 11.

Законодательная возможность создания образовательными учреждениями структурных подразделений предусмотрена, в частности, п. 3 ст. 8 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании": высшее учебное заведение вправе наделять структурные подразделения по доверенности правами юридического лица.

При этом самостоятельность подразделения подтверждается наличием устава как документа, закрепляющего его права и обязанности. Подобные особенности позволяют в отдельных случаях рассматривать структурное подразделение вуза, хотя и наделенное правами юридического лица по доверенности, как получившее статус самостоятельного образовательного учреждения.

К такому выводу пришел ФАС Московского округа в Постановлении от 14 сентября 1998 г. N КА-А40/2139-98, признавая Международный колледж МГУ, созданный приказом Ректора МГУ от 15 сентября 1993 г. N 499, самостоятельным юридическим лицом. Доводы суда основаны на том, что колледж имеет ряд самостоятельных по отношению к учредителю прав, в том числе не несет ответственности по обязательствам учредителей, а учредители не отвечают по обязательствам колледжа.

Суд сделал вывод об отсутствии структурной связи между юридическим лицом и структурным подразделением, придав последнему статус самостоятельного юридического лица.

Фактически речь идет не об образовательном учреждении на правах структурного подразделения, поскольку структурные подразделения должны быть указаны в учредительных документах юридического лица, что и было подтверждено судом Кирилловых А.А. Образовательное учреждение: вопросы правоспособности в судебной практике // Право и экономика. 2009. N 12. С. 57.

Аналогичное правило закреплено в отношении обособленных структурных подразделений (филиалов и представительств) образовательных учреждений, которые, согласно п. 3 ст. 55 ГК РФ, не являются юридическими лицами и одновременно должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица. При этом в отношении филиалов образовательных учреждений существенным является признак обособленности, который определяется территориальной удаленностью - расположением вне местонахождения юридического лица (п. 2 ст. 55 ГК РФ).

Таким образом, наличие прав юридического лица у структурного подразделения фактически подтверждает самостоятельный характер реализации прав и обязанностей, в том числе вытекающей из них обязанности несения гражданско-правовой ответственности. Закон в данном случае связывает самостоятельность структурного подразделения с фактом отсутствия в учредительных документах учредителя структурного подразделения, что в совокупности с иными обстоятельствами (наличие прав юридического лица, самостоятельная ответственность) говорит о полной его правосубъектности.

Поэтому для решения вопроса о правосубъектности отдельных подразделений образовательного учреждения с правами юридического лица и определением его статуса (учебное заведение на правах факультета, филиал или представительство) следует исходить из того, что филиал юридического лица должен быть указан в его учредительных документах. Однако в определенной интерпретации это установление можно трактовать, с одной стороны, как право юридического лица определить структурное подразделение, отвечающее известным признакам, как филиал, а с другой - как обязанность организации осуществить соответствующие действия по внесению изменений в устав. По сути подобное толкование использовал суд в разрешении вопроса о статусе образовательного учреждения, созданного другим образовательным учреждением Кирилловых А.А. Указ. Соч. С. 58.

Вместе с тем представляется, что следует руководствоваться императивным предписанием п. 3 ст. 8 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" об установлении статуса филиала "обособленному подразделению", расположенному в "ином населенном пункте". В этом случае также предполагается наличие у этого "обособленного образования" отдельной лицензии. По крайней мере позиции раздельного местонахождения образовательного учреждения и филиала придерживается Минобразования России. В частности, в письме от 30 ноября 1999 г. N 15-55ин/15-11 "О филиалах вузов" говорится, что "в связи с отсутствием лицензии на право ведения образовательной деятельности ликвидирован филиал Северо-Кавказского государственного технического университета в г. Анапе, приостановлена образовательная деятельность УКП Санкт-Петербургского государственного института сервиса и экономики в нескольких городах...". Поэтому если структурное подразделение и вуз находятся в одном населенном пункте, то подразделение не является филиалом; в иной ситуации статус филиала, как и отдельная лицензия "обособленного подразделения", обязательны Кирилловых А.А. Указ. Соч. С. 59.

В обратной ситуации ФАС Московского округа сделан противоположный вывод относительно правоспособности факультета как являющегося в соответствии с уставом структурным подразделением высшего учебного заведения и не имеющего статуса юридического лица. Несмотря на наличие договора на отпуск тепловой энергии от 26 мая 1995 г. N 60/3, заключенного с биологическим факультетом МГУ, ответчиком по данному иску был признан сам Университет. Между тем подобный вывод не следовал из фактических материалов дела, в частности из действующих документов, определяющих правовое положение факультетов МГУ (Устав МГУ, положения о факультетах), которым суд при разрешении дела не придал надлежащего значения. (Постановление кассационной инстанции ФАС Московского округа от 13 ноября 2000 г. N КГ-А40/5048-00.)

Таким образом, правовое регулирование деятельности ВУЗов в Российской Федерации основывается на общих нормах, регламентирующих деятельность учреждений, а также на законодательстве в сфере образования. При этом содержание законодательства об образовании в РФ должно отвечать требованиям развитого капиталистического общества, которое строится в нашей стране. Нынешнему поколению выпало жить в двух переходных периодах. Первый период начался в 1985 г. и - независимо от планов "архитекторов перестройки" - закончился в 1993 г. переходом от социализма к капитализму, созданием нового общества и государства, свидетельством рождения которого стала Конституция РФ 1993 г. Второй переходный период начался в 1993 г. и, видимо, будет продолжаться до середины XXI в. Шкатулла В.И. Правовые аспекты современной системы образования в России // Журнал российского права, 2007, N 4. С. 47

В настоящий момент нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере образования в Российской Федерации, включает сотни правовых актов различной юридической силы. Несмотря на наличие двух системообразующих законов - Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", действующее законодательство Российской Федерации продолжает оставаться по существу несистематизированным. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, наличием среди нормативных правовых актов большого количества актов, принятых еще в советский период и продолжающих действовать до настоящего времени. Во-вторых, отнесением общих вопросов образования и воспитания к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) Козырин А.Н. Современные контуры образовательного права // Закон, 2007, N 4. С. 48. В-третьих, комплексным характером самого законодательства об образовании, которое регулирует не только собственно образовательные отношения, но и гражданские, трудовые, административные и другие отношения, возникающие в сфере образования. В-четвертых, активным нормотворчеством на международном уровне. На сегодняшний день так называемое международное образовательное право объединяет свыше 150 разного рода международно-правовых актов, принятых ООН, ЮНЕСКО, Международной организацией труда (МОТ), Советом Европы и другими международными организациями. Кроме того, нынешнее состояние нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации напрямую связано с несовершенством юридической техники (системы средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов).

Глава 2. Проблематика правового статуса ВУЗа