2.3. Система административного права

Система административного права - это внутреннее строение отрасли, отражающее последовательное расположение образующих ее элементов - институтов и норм, их единство и структурную взаимосвязь.

Административное право регулирует весьма обширный круг разнообразных общественных отношений управленческого характера. Это предопределяет необходимость известной систематизации административно-правовых норм либо путем объединения их в самостоятельные правовые институты (например, институт государственной службы, административного принуждения и т.д.), либо путем выделения норм, касающихся отдельных областей или сфер государственного управления (например, нормы, регулирующие отношения в области хозяйственной деятельности России).

Система административного права имеет не только чисто практическое значение (например, как база для проведения кодификационных работ), она теснейшим образом связана с научными и учебными аспектами административно-правовой проблематики (система науки, система учебного курса). При этом одной из существенных системообразующих проблем является то, что в административном праве тесно соприкасаются как нормы материальные, так и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как гражданское и уголовное право.

Большинство отраслей права в процессе своего развития выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное и уголовно-процессуальное право), некоторые отрасли права пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Следует отметить, что часть административистов склонна выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права <19>, в то время как другие предполагают процессуальные нормы объединить в специальную часть административного права наряду с традиционными общей и особенной частями <20>.

--------------------------------

<19> См., например: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002; Салишева Н.Г. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Саратов, 1999; и др.

<20> См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации: В 3-х ч.: Учеб. для вузов. М., 2003. С. 52 - 55.

Однако процессуальные нормы административного права, справедливо отмечает Ю.А. Дмитриев, в значительной степени разнообразны и разноплановы, и их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нем окажутся соединенными единой институциальной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п. <21>.

--------------------------------

<21> См.: Дмитриев Ю.А., Евтеев А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. М.: ЭКСМО, 2005. С. 54.

На протяжении многих десятилетий учеными предлагается примерно одинаковая в главных чертах система административного права, состоящая из двух частей - Общей и Особенной, которые включают в себя несколько административно-правовых институтов. Современные ведущие ученые административисты России <22> в целом разделяют эту точку зрения, хотя есть и иные суждения <23>.

--------------------------------

<22> См.: Бахрах Д.М. Административное право России. М.: Норма, 2001. С. 27; Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М.: Юрист, 2004. С. 59; Общее административное право: Учеб. / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 63; Дмитриев Ю.А., Евтеев А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. М.: ЭКСМО, 2005. С. 55.

<23> См.: Манохин В.М. Административное право России: Учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 25 - 26; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2008. С. 85; и др.

Институты представляют собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть: отраслевыми(например, институт административно-правового статуса юридических лиц) имежотраслевыми(например, институт административной ответственности);материальными(например, институт законности деятельности исполнительной власти) ипроцедурными(институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях);регулятивными(институт государственных службы) иохранительными(институт административного принуждения);простыми(институт аттестации государственных служащих) исложными(институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).

В Общую частьвходят следующие институты:

- регулирующие административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права;

- регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

- регулирующие административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений, организаций;

- регулирующие административно-правовые статусы негосударственных организаций (муниципальные, общественные, религиозные, коммерческие, и др.);

- регулирующие формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъекты права;

- обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти;

- регламентирующие процесс управления (управленческий процесс, управленческие процедуры, административное нормотворчество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);

- регулирующие административно-деликтные отношения (виды, меры административного принуждения и порядок их применения, определение органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; регламентация принципов производства по делам об административных правонарушениях).

В Особенной частиадминистративного права рассматривается сущность организации государственного управления, вопросы соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления, понятие регионального управления, сущность межотраслевого государственного управления и его организационные формы, соотношение государственного управления и государственного регулирования, воздействие проводимой в России административной реформы на формирование системы структурных федеральных органов исполнительной власти.

Система Особенной части административного права может быть представлена в следующем виде. Нормы, регулирующие:

- деятельность в организационно-хозяйственной области (промышленность, строительный комплекс, агропромышленный, транспорт, связь, торговля, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание);

- деятельность в социально-культурной области (образование, здравоохранение, культура, наука, физическая культура и спорт, социальное обеспечение);

- деятельность в административно-политической области (оборона, обеспечение государственной безопасности, внутренние дела, юстиция, иностранные дела, внешние экономические связи);

- межотраслевые управленческие отношения (прогнозирование и планирование, бюджетное регулирование, антимонопольная деятельность и др.).

Содержание Общей и Особенной частей административного права взаимозависимо и составляет единое целое. Нормы Общей части применимы ко всем институтам Особенной части. Так, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия актов государственного управления, реализуются в процессе исполнительной деятельности органов управления во всех отраслях экономики или социально-культурного строительства с учетом их специфики.

Административное право - одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием публичной администрации. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от друга точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок изложения штрафов приватизации предприятий. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.

Нормы, регулирующие систему административных актов, административный процесс, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. Последние используют административно-правовые понятия органа исполнительной власти, административной ответственности, административного наказания.

Система административного права помогает правильному пониманию содержания соответствующих административно-правовых норм, способствует решению задачи их унификации и кодификации.