13.6. Административный договор

Административный договоркак одна из административно-правовых форм осуществления государственного управления в науке административного права воспринимается неоднозначно. Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления <163>.

--------------------------------

<163> См.: Общее административное право: Учебник. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 372.

Часть специалистов не уделяет должного внимания проблематике договорных форм государственного управления, аргументированно полагая, что договор - это форма реализации гражданско-правовых отношений, которая не может быть формой реализации государственно-управленческих задач и функций. В ряде учебников и учебных пособий по административному праву вопрос об административном договоре как форме государственного управления не ставится вообще.

Другая часть ученых, напротив, склонна преувеличивать значение публично-правовых договоров в практике государственного управления, наделяя статусом административного договора все соглашения, которые в полной степени отличаются от закрепленных гражданским законодательством типов договоров.

Обращаясь к общетеоретическому понятию договора, можно сказать, что правовой договор - это волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, применении или прекращении субъектных прав и обязанностей. Это правовой акт, заключение и вступление в юридическую силу которого влечет определенные правовые последствия для его участников.

Договор представляет собой акт многостороннего характера, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воль договаривающих субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применения как регулятор общественных отношений во всех отраслях права. Все договоры можно разделить на две большие группы: частноправовые (гражданские, трудовые) и публично-правовые (международные, федеральные, административные, финансовые).

Административный договор представляет собой вид сделки, в которой равноправие сторон в значительной степени связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. В системе правовых связей он занимает промежуточную позицию между актом государственного управления, выражающим одностороннее властное волеизъявление государственного органа власти, и договора частноправового характера, основанным на равноправии сторон.

Так как заключение правового договора всегда предполагает определенное равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами своего поведения, то специфической особенностью административных договоров является их координирующий (организующий) характер, предполагающий наличие горизонтальных связей между его участниками (администрация вуза - студент, воинское командование - военнослужащий - контрактник и т.п.).

В связи с этим можно предложить следующее определение. Административный договор - основанное на административно-правовых нормах соглашение, юридически зафиксированное в виде многостороннего акта, содержащее в своей основе взаимное и согласное проявление воль сторон - формально равных субъектов права, один из которых является субъектом публичной власти, и имеющее своим предметом установление (изменение или прекращение) взаимных прав этих сторон, а также иных лиц в сфере управления.

Это определение позволяет выделить характерные черты административного договора.

Во-первых, одной из сторон административного договора всегда выступает субъект публичной (государственной или муниципальной) власти. В этом случае муниципальный орган выступает как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

Во-вторых, в административном договоре всегда присутствует публичный интерес, который состоит в необходимости реализации "некого общего блага", в достижении "общественно значимых результатов" <164>.

--------------------------------

<164> Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России: Учебник. М.: Эксмо, 2009. С. 350.

Достаточно часто в административном соглашении присутствуют и частные интересы негосударственных субъектов, вступающих в договор.

В-третьих, административные договоры по своему внутреннему содержанию и функциональной направленности имеют организационный характер, составными элементами которого являются регулирование, координация и контроль.

В-четвертых, административный договор подразумевает согласованность воль участников договора. Однако данное положение не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только право, но и обязанность соответствующих субъектов права. Заключение административных договоров связано не только с правами, но и с осуществлением органом публичной исполнительной власти своих обязанностей.

В-пятых, юридическая фиксация административного договора осуществляется, как правило, в письменной форме, хотя в отдельных случаях допускаются и устные соглашения.

В-шестых, орган государственного управления как обязательный участник административного соглашения правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия (учреждения), вступившего в договорные отношения.

В-седьмых, взаимоотношения сторон в административном договоре регулируются исключительно нормами административного права. В таком договоре нет места гражданско-правовым принципам договорных отношений, как и гражданско-правовой ответственности сторон.

Классифицировать административные договоры можно следующим образом:

- контракты о службе в Вооруженных Силах Российской Федерации, органах внутренних дел и иных видах милитаризованной службы;

- соглашение органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, с осведомителями;

- договоры казачьих обществ с исполнительными органами государственной власти о правоохранной деятельности, учебных заведений с гражданами об оказании платных услуг;

- соглашения о передаче части своих полномочий;

- договоры об административных услугах;

- деликтные соглашения <165>.

--------------------------------

<165> Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России: Учебник. М.: Эксмо, 2009. С. 353.