1.3. Принципы государственного управления

Теория принципов государственного управления как отправных научных и правовых категорий, выражающих сущность и особенности управленческих процессов в различных сферах жизни общества, имеет важное теоретическое и практическое значение. Формирование и соблюдение принципов государственного управления выступают фундаментальной основой правильного функционирования всей системы государственного управления, реформирования структуры и деятельности государственного аппарата, успешного решения приоритетных задач, стоящих перед органами государства в современных условиях социально-экономических и политических преобразований в России.

Принципы государственного управления, будучи объективной закономерностью, познаются людьми и через их деятельность и воплощаются в жизнь с помощью организационных и правовых форм. Правовая реализация принципов управления необходима потому, что право закрепляет и определяет взаимоотношение органов и людей в сфере управления, право устанавливает пределы должного, дозволенного поведения с точки зрения как общегосударственных интересов, так и интегрированных интересов большинства людей. Правовое опосредование принципов управления обеспечивает единство их понимания, исключает субъективистское толкование и применение отдельных принципов, способствует организованности в деятельности государственного аппарата, препятствует дублированию, обезличиванию в работе различных его звеньев.

Понятие "принцип" (см. лат. - начало, основа) означает первоначало, руководящую идею, основное правило поведения людей. Применительно к государственному управлению принцип выступает центральным понятием, ибо он положен в основу всей управленческой системы. В обобщенном виде принцип вбирает в себя сущностные свойства государственного управления, из которого он выведен. В соответствии с этим принцип государственного управления есть основополагающее, руководящее начало, выражающее сущность и внутреннюю согласованность структурных элементов системы государственного управления. Определяющую роль принципов государственного управления можно выразить в следующих основных позициях:

а) принципы выступают в качестве официальных ориентиров для управленческой практики, ибо они закреплены в законодательных актах и направляют поведение участников управленческих отношений в соответствии с руководящими идеями государственного строительства, реформирования государственного аппарата и организации государственной службы;

б) принципы являются исходными установками (первоосновами) для правового регулирования управленческих отношений. В этом качестве принципы выражают сущность и содержание государственного управления в правовой форме, а также ориентируют законодателя на то, чтобы при разработке и принятии новых нормативных правовых актов по вопросам совершенствования государственного управления предусматривался механизм реализации этих руководящих идей;

в) принципы придают стабильность правовым установкам государственного управления. Закрепляя в законодательстве руководящие идеи в области управления общественными процессами, государство таким образом обеспечивает создание как фундаментальной правовой основы для всего механизма государственного управления в целом, так и управления отдельными сферами жизни общества (отраслями экономики, социальной сферы и административно-политического строительства);

г) принципы управления оказывают воспитательное воздействие на государственных служащих, других должностных лиц государственного аппарата, граждан и коллективы предприятий, учреждений и организаций. В управленческих отношениях стороны следуют предписаниям правовых норм, добровольно подчиняются предъявленным к ним правилам поведения, уясняя таким образом смысл действующего законодательства и усваивая заложенные в нормативных правовых актах принципы государственного управления.

Данные свойства принципов, получившие развитие в теории управления и государственной практике, составляют фундаментальную основу механизма государственного управления.

Принципы государственного управления неоднозначны по своему содержанию, сфере действия, целевой направленности, характеру связи и формам проявления в управленческой практике. Принципы, имеющие основополагающее значение для всего общества, получили закрепление в КонституцииРФ. Они определяют социально-политическую сущность государственного управления в целом. В то же время имеются принципы с ограниченной сферой действия, и они характеризуют организационные связи между различными звеньями системы государственного управления, которые возникают в процессе деятельности управленческих органов. В зависимости от этого принципы государственного управления делятся наконституционныеиорганизационные.

1. Конституционные принципы государственного управления:

а) участие политических партий в управлении.

Участие политических партий в государственном управлении (формировании органов исполнительной власти и принятии важнейших практических решений) отвечает принципам современного правового государства. Пункт 3 ст. 13Конституции РФ устанавливает политическое многообразие, многопартийность. Завоевывая места в парламенте, политические партии оказывают реальное воздействие на формирование органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне;

б) демократизм государственного управления. Принцип демократизации воспроизводит народовластие в государственном управлении. Это - сложный и многогранный принцип, требующий прежде всего установления глубоких и постоянных взаимозависимостей между обществом и государством, между всеми контактами общества и необходимыми им компонентами системы государственного управления. Данный принцип проявляется в свободном участии граждан в формировании органов исполнительной власти, в реальном их влиянии на практическую деятельность по управлению и осуществлению контроля за их работой, в использовании в необходимых случаях возможности судебной защиты.

В условиях правового государства в Российской Федерации действуют разнообразные формы, позволяющие использовать знание и опыт граждан в управлении делами государства: решение основных вопросов государственной жизни путем референдума; всенародное обсуждение важнейших законов; избрание народом органов государственной власти; формирование через представительные органы органов государственного управления; влияние на государственное управление через общественные и самодеятельные организации.

Важная роль в управлении государственными предприятиями, учреждениями, организациями принадлежит их трудовым коллективам. Путем проведения производственных собраний, совещаний, заключения коллективных договоров работники принимают участие в планировании производства и социального развития, в подготовке и расстановке кадров, улучшении условий труда и быта, использовании средств, предназначенных для развития производства, а также на социально-культурные мероприятия и материальное поощрение;

в) принцип законности. Законность в государственном управлении означает прежде всего сознательное, творческое, точное, единообразное выполнение законов, осуществление государственными органами таких управленческих действий, которые соответствовали бы содержанию государственной воли, выраженной в законах; принятие управленческих решений по вопросам, отнесенным законом к компетенции данного органа, в установленном порядке и в определенной форме.

Взаимоотношения государственных органов с гражданами, коммерческими и общественными организациями в сфере управления могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни один государственный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию;

г) принцип федерализма. Федеративное устройство Российской Федерации призвано сохранять всю многогранность территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, дифференцировать и конкретизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий и субъективного фактора, приближать власть и управление к человеку и окружающим его проблемам.

Принцип федерализма содержит в себе богатое организационно-регулирующее начало. Использование последнего позволяет проводить децентрализацию и деконцентрацию государственного управления, развивать и укреплять местное самоуправление, вовлекать в управленческие процессы значительное число граждан. Принцип федерализма в организации и функционировании исполнительной власти вытекает из федеративного устройства РФ (гл. 3Конституции РФ). Федеративная система обусловила сложную схему распределения полномочий исполнительной власти. С организационно-структурной точки зрения принцип федерализма задает два уровня органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов РФ;

д) приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства- принцип, выражающий преимущественные положения граждан при реализации своих прав, свобод и законных интересов по отношению к органам государственного управления и их должностных лицам. В соответствии с Конституцией(ст. 1)Российская Федерация утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Государство признает и гарантирует конституционными права и свободы человека, которые принадлежат каждому от рождения, определяет содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов.

В целях защиты своих прав и законных интересов других физических и юридических лиц, общества и государства граждане вправе обращаться в органы государственного управления и к их должностных лицам. Последние в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть поставленные в обращении граждан вопросы, принять к ним необходимые меры и дать заявителям ответы в установленные сроки. Данное право граждан обеспечивается системой юридических гарантий, включая право на судебную защиту от неправомерных действий должностных лиц;

е) равноправие граждан на участие в государственном управлении. Согласно Конституции РФ(ст. 32)граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Граждане имеют также равное право на доступ к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Требования, предъявляемые к кандидатам на должности государственных служащих, обусловливаются только характером должностных обязанностей и устанавливаются законом;

ж) учет общественного мнения и гласность в государственном управлении- принцип, выражающий требование обязательного учета в практической деятельности органов государственного управления, их должностных лиц общественного мнения, выраженного в любой форме (например, в печати в виде критических материалов о деятельности органов управления, предложений или научных рекомендаций, направленных в органы государственного управления, и др.).

Гласность означает регулярное информирование общественности о деятельности государственных органов в печати и других средствах массовой информации. Примером гласности может служить практика объявления конкурсов в печати на вакантные административные должности государственной службы. В то же время принцип гласности может иметь определенные ограничения с учетом специфики полномочий соответствующих государственных органов <8>.

--------------------------------

<8> См.: Уваров В.И. Государственная служба и управление: Учеб. Петропавловск: СКЮА, 2004. С. 39 - 40.

2. Организационные принципы государственного управления:

а) принципы распределения и нормативного установления функций и полномочий. Управленческая практика доказала необходимость разумного рассредоточения функций и полномочий исполнительной власти по специальным органам управления, составляющим систему органов исполнительной власти;

б) принцип централизации и децентрализации государственного управлениятесно связан с предыдущим принципом и является основой для перераспределения функций и полномочий управленческих органов на всех уровнях и во всех звеньях аппарата государственного управления. Помимо структурного аспекта, главными здесь выдвигаются вопросы разграничения компетенции центральных и местных органов управления, государства и общественных объединений. Рассматриваемый принцип предполагает органическое соединение единого централизованного руководства в решении основных общегосударственных вопросов в масштабе РФ с широким использованием демократических форм в реализации государственной политики в той или иной отрасли управления, ответственности каждого органа и должностного лица за порученное дело и их взаимодействия с общественными объединениями. Рассматриваемый принцип определяет формы и методы, порядок построения и функционирования государственного аппарата.

В "зону оптимальности" соотношения централизации и децентрализации в управлении отраслями экономики и иными сферами общественной жизни входит такое условие, как разграничение компетенции центральных и местных органов управления. Вполне очевидно, что система органов по вертикали обеспечивает учет в деятельности нижестоящих органов общегосударственных интересов, объединенных в одно целое всей системы исполнительных органов Российской Федерации. В то же время в России в соответствии с Конституциейпризнается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Порядок организации и деятельности органов местного управления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом. При этом гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий.

3. Принцип отраслевого управленияозначает такую систему построения органов государственного управления, при которой как за органом управления, так и за его структурными подразделениями закрепляются однородные органически связанные по характеру производственной деятельности объекты управления. Отраслевое построение системы исполнительной власти позволяет сосредоточить внимание, силы и средства на управлении однородными предприятиями и организациями, укомплектовать органы управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы, относящиеся к данной отрасли.

4. Принцип межотраслевого управления.Одним из существенных признаков межотраслевого управления является наличие у органа исполнительной власти полномочий по управлению в установленных законом пределах и в рамках осуществления, как правило, одной управленческой функции несколькими отраслями, сферами управления группой предприятий или учреждений. Межотраслевое управление направлено на усиление в управлении координирующих, разрешительных и контролирующих функций и полномочий. Межотраслевое управление осуществляется так называемыми органами надведомственного (межведомственного), межотраслевого управления и межотраслевой координации по определенным направлением управленческой деятельности (стандартизация, сертификация, планирование и др.) <9>.

--------------------------------

<9> См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 36.

5. Территориально-отраслевой принцип.Сущность принципа состоит в органическом соединении территориального и отраслевого начал в построении и деятельности органов управления. Сочетание указанных начал находит закрепление в компетенции органов государственного управления. Так, в субъектах Российской Федерации создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также межрегиональные или органы исполнительной власти в федеральных округах. При этом учитываются специфика и особенности того или иного региона России, социально-экономические, климатические условия и многие другие факторы.

6. Принцип линейности и функциональности.

Линейный тип структуры разделения управленческого труда выражается по формуле "руководство - подчинение". Здесь имеют место прямые линейные связи и последовательное подчинение нижестоящих органов или внутренних его звеньев вышестоящим. При такой организационной структуре каждое подразделение осуществляет весь комплекс функций и полномочий в отношении подведомственных объектов и несет ответственность за порученный участок управления и результаты деятельности в целом. В построении органа воспроизводятся структурные элементы вышестоящих и нижестоящих уровней управления. Линейная связь в этом случае обеспечивает единство и согласованность в работе соподчиненных звеньев управления. При данном типе структуры госорган оказывает непосредственное прямое воздействие на подчиненные организации и, соответственно, вправе принимать решение, обязательное для тех, кого это касается. Линейный тип структуры жестко формализован и придает ей устойчивость, надежность, последовательность. Он благоприятен для исполнения, четкого проведения в жизнь властных требований. Но в нем слабо отражены обратные связи, ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его универсальность и эффективность. Данный тип структуры применяется в тех случаях, когда объем работы государственного органа невелик и по своей сложности не требует специализации труда сотрудников. Оперативность решения управленческих задач обеспечивается благодаря простоте процедур согласования работ между служащими государственного органа, установлению полной ответственности структурного подразделения за все стороны работы перед вышестоящим звеном управления. К особенностям линейного типа можно отнести и то, что с увеличением численности управленческого персонала могут появляться промежуточные структурные звенья, по вертикали и, соответственно, последовательно соподчиненные друг с другом должностные лица и др.

Функциональныйтип построения государственных органов основывается на специализации функций управления. В отличие от линейного типа, при котором внутриорганизационные отношения органа включают одновременно все функции, функциональный тип охватывает структурные подразделения, специализирующиеся на выполнении отдельных функций (подфункций).

Преимуществом функционального типа структуры государственного органа является то, что здесь имеет место узкая специализация управленческого труда, позволяющая более квалифицированно и качественно обеспечить выполнение порученного участка работы; представляется возможность заранее установить квалификационные требования к лицам, претендующим на занятие соответствующей государственной должности; создаются предпосылки к сокращению ненужных промежуточных звеньев государственного органа и установлению ответственности за выполнение конкретной функции (операции и др.).

В числе недостатков функционального типа структуры можно назвать следующие: узкая специализация работников не позволяет использовать их в случае необходимости на других участках работы внутри государственного органа; одновременная подчиненность нескольким функциональным руководителям создает предпосылки для возможных разногласий в принятии решений, "размывание ответственности функциональных звеньев за работу подведомственных объектов в целом и др.".

Линейно-функциональный тип основан на сочетании линейного и функционального начал построения органа государственного управления. При данном типе структуры представляется возможным обеспечить сочетание разнородных звеньев внутри органа и учесть положительные стороны двух предыдущих типов организационных структур.

Важнейшим условием эффективной работы государственного органа является правильное установление компетенции линейных и функциональных структурных подразделений с тем, чтобы исключить возможность вмешательства в дела друг друга. Причем указания функциональных служб могут касаться только специального круга вопросов, а не всей их деятельности. Система линейного подчинения структурных подразделений органа государственного управления с учетом характера и особенностей его компетенции закрепляется в соответствующей организационной схеме <10>. Развитие самоуправленческих механизмов в управляемых объектах (в условиях демократии и рынка), необходимость реализации национальных российских программ заставляет искать новые организационные структуры управления. В связи с этим в последнее десятилетие во многих странах все большее внимание привлекают программно-целевые структуры, в соответствии с которыми в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель или комплексная программа (организация и проведение Олимпийских игр, улучшение демографических процессов и др.) и им подчиняются соответствующие элементы и взаимосвязи. Это способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных проблем.

--------------------------------

<10> См.: Уваров В.И. Государственная служба и управление: Учеб. Петропавловск: Изд-во СКЮА, 2004. С. 49 - 50.

7. Принципы коллегиальности и единоначалия.Организация деятельности органов исполнительной власти осуществляется в форме коллегиального или единоличного управления (руководства). Управленческие решения применяются коллегиальным органом путем голосования. Руководитель несет персональную ответственность за организацию и функционирование этого органа (федеральный министр, глава областной администрации).