1.2. Понятие и сущность государственного управления

Государственному управлению принадлежит особое место в системе целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы. Это связано с тем, что государство как ведущий субъект социального управления выступает единственной, универсальной организацией политической власти в обществе, охватывающей все население страны в пределах определенной территории. Ни один другой субъект социального управления не обладает таким свойством.

Целостное представление о государственном управлении как определяющем воздействии на общественные процессы можно получить путем анализа его сущностных свойств. Раскрыть сущность специфических особенностей государственного управления - это означает выявить такие основополагающие свойства (черты), которые указывают на его объективную необходимость в обществе.

Социально-политическая природа государственного управления выражается в ряде его сущностных признаков. Это прежде всего заложенная в нем мощная властная сила.

Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от иных общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуемая в обществе - по отношению к людям - государственная власть. Государственная власть - это особый атрибут управления в обществе. Располагая огромными материальными, финансовыми, организационными и другими ресурсами, государство в процессе управляющего воздействия на социальную систему обладает исключительным правом применения в случае необходимости легитимных средств принуждения.

Являясь составной (и наиболее оформленной) частью социального управления, государственное управление имеет целенаправленный характери обеспечивает решение специфических задач. Именно государству принадлежит ведущая роль в реализации государственных национальных интересов. Качественные особенности государственного управления отражает своя нормативно установленная цель. Она формируется и находит свое закрепление вКонституцииРФ, законодательных и других нормативных правовых актах высших представительных и исполнительных органов России. Речь идет об обеспечении материального благополучия членов общества, их нравственного и физического совершенствования, правовой и социальной защищенности. Цель государственного управления состоит в повседневном исполнении, претворении в жизньКонституцииРФ, законов, указов Президента РФ и других нормативных правовых актов. Более конкретно целевая направленность деятельности государственных органов определена в их уставных документах или законодательных актах.

Достижение генеральной цели государственного управления отраслью (сферой, функцией) предполагает решение различных по характеру, содержанию и социальному назначению задач. Последние наряду с общей целью формируются под воздействием социально-политических и экономических условий развития общества и государства, то есть выражают вполне определенные, конкретные социальные запросы (производство товаров, работ, услуг). Цель, задачи и содержание управленческой деятельности определяют социальное назначение той или иной отрасли государственного управления. Это, в свою очередь, порождает комплекс специфических функций управления в отрасли, адекватных методов управления и правовых форм.

Государственная власть управляет обществом при помощи системы органов. Они разнообразны по своей структуре и компетенции, а их совокупность нередко называют механизмом государства, материальным выражением государственной власти. К числу важнейших относятся органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также иные органы и учреждения государства, обеспечивающие нормальное функционирование общества и охрану его от противоправных посягательств.

Государственное управление выражает интересы всего общества, обеспечивает координацию (согласованность) развития всех отраслей управления. Для повседневного выполнения управленческих функций создается специальный аппарат, осуществляющий от имени государства управление в обществе. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность.

Состояние аппарата, его связанность с обществом или отчужденность от общества, его объем и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют решающее значение для самого государства, общества и государственного управления.

Выделение из общества публичной, государственной власти связано с появлением особого слоя людей - профессионалов, осуществляющих от имени государства управленческие функции. Эти люди занимают свои должности путем избрания, назначения либо замещения по конкурсу (контракту). Они не принимают непосредственного участия в производстве материальных и духовных благ, а занимаются исключительно своей специализированной деятельностью - управлением, причем речь идет об управлении не в форме пожеланий или призывов, а в официальной, правовой форме, так как такое управление опирается на государственную власть.

Специфическим свойством государственного управления является, далее, его распространяемость на все обществои даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Здесь следует прежде всего выделить социальную роль государства в современном обществе. Из органа, стоящего над обществом (например, в условиях автократического, тоталитарного режимов), государство превращается в организующую силу общества (современное цивилизованное государство). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества - хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы. Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации, в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

К государственному управлению имеет непосредственное отношение социальный институт гражданства. Институт гражданства как правовая связь человека с конкретным государством, фиксирующая определенные обоюдно ответственные отношения, служит важным основанием для рассмотрение любых вопросов государственного управления. В своей совокупности установленные права и обязанности составляют политико-правовой статус гражданина. Это дает возможность отличить гражданина государства от иностранных граждан и лиц без гражданства. Например, в соответствии с российским законодательством только граждане Российской Федерации могут поступить на государственную службу.

С государственным воздействием на социальную систему связано административно-территориальное устройствогосударства. Это означает, во-первых, наличие государственной границы, которая отделяет территорию данного государства от других государств и в пределах которой осуществляется государственная власть по территориальному принципу. Причем с государственной территорией связано решение внешнеполитических задач и функций государства (включая защиту своей территории от нападения извне); во-вторых, обеспечивается верховенство государственной власти в пределах определенной территории (границ государства), единство и полнота власти законодательных, исполнительных, судебных и других органов и учреждений государства в отношении населения; в-третьих, введение административно-территориального устройства (область, город, район и т.д.) обусловливает формирование центральных и местных органов государства, распределение между ними функций и полномочий, соотношение централизации и децентрализации в управлении отраслями экономики и социальной сферы.

Государственное управление также несет в себе и такое свойство государственной власти, как суверенитетгосударства. Государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории. Суть суверенитета состоит в верховенстве и независимости государства по отношению к другим социальным структурам внутри страны и по отношению к другим государствам на международной арене (сфера межгосударственных отношений). В государственном управлении это выражается в верховенстве государственной власти на всей территории страны; в реальной возможности принятия и обеспечения исполнения решений, обязательных для населения страны; возможности отмены незаконных решений, принятых другими субъектами социального управления; обладании специальными средствами воздействия (принуждения), которыми не располагают другие социальные структуры.

Качественным параметром системы государственного управления является формагосударства. Данное понятие включает форму правления, форму государственного устройства и форму государственного режима. В своем единстве они дают целостное представление об организации государственной власти и ее функционировании, о сложности системы государственного аппарата и государственного управления. Форма отражает устойчивость, стабильность государства. От того, как организована государственная власть и как она функционирует, зависит эффективность государственного управления, состояние всего общества <7>.

--------------------------------

<7> См.: Уваров В.И. Государственная служба и управление: Учеб. Петропавловск: СКЮА, 2004. С. 22 - 23.

Таким образом, государственное управление как универсальное понятие несет в себе все свойства государства, выражает его сущность и социальное назначение, функции, методы и формы деятельности, является ядром социального управления. Соответственно, государственное управление может быть определено в качестве подзаконной, юридически властной, организующей деятельности особой группы органов (управленческого аппарата), выражающейся в воздействии на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения в соответствии с приоритетными задачами социально-экономических и политических преобразований в Российской Федерации.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления: в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов государственной власти, судов, прокуратуры и иных органов).

Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (подбор, расстановка, оценка труда кадров управления, учет и контроль, материальное обеспечение, планирование, дисциплинарное воздействие) в той или иной мере осуществляют многие органы публичной власти. Последние (например, областная дума) обеспечивают контроль за деятельностью своих образований, комитетов и комиссий, заслушивают отчет главы администрации, осуществляют подбор кадров для работы в аппарате этих органов.

При указанном подходе к пониманию государственного управления следует помнить, что организация как основной, определяющий элемент в понятии управления не может быть признана спецификой государственного управления как самостоятельного вида государственной деятельности. Она охватывает все вопросы жизни общества. Соответственно, ей подчинена работа всех государственных органов.

Во-вторых, при широком подходе к понятию государственного управления основной логической посылкой является тезис о фактическом совпадении конкретных форм деятельности различных государственных органов в процессе реализации ими функций государства. Действительно, поскольку организующий характер в той или иной мере присущ всем видам государственной деятельности, постольку в работе любого органа государства легко обнаруживаются однотипные функции, выступающие по существу конкретными проявлениями организующей деятельности (например, планирование, подбор и расстановка кадров, контроль и проверка исполнения). Но речь в данном случае идет о различных вариантах единой по своей организующей сути государственной деятельности.

Если не игнорировать главного в деятельности того или иного органа государства, а именно ее основного назначения, то, очевидно, не следует и ориентироваться в целях определения объема и границ государственного управления на внешнее сходство организационных действий. Нельзя исходя из методологических целей преувеличивать его значение в ущерб реально существующим фактическим и юридическим различиям, без чего вообще невозможно провести разделение труда в едином механизме государственно-правового воздействия на общественную жизнь.

Какова, например, роль конкретных форм организующей деятельности в работе органов суда и прокуратуры по осуществлению функций государства? Известно, что вышестоящие прокуроры руководят работой нижестоящих, осуществляют планирование работы и расстановку кадров, контроль за деятельностью нижестоящих работников своей системы и т.п., председатель районного суда руководит работой своего аппарата (канцелярией, помощниками судей, секретарями судебного заседания и т.д.), т.е. они осуществляют действия организационного характера. Но эти действия не составляют основного содержания работы указанных органов государства. Вышестоящий прокурор, например, осуществляя руководство работой нижестоящих прокуроров, не выполняет задачи прокурорского надзора, но он обеспечивает нормальное и эффективное выполнение их в подчиненной ему системе прокурорских органов. Иначе говоря, организационные действия прокурора имеют своей целью создание условий для успешной реализации основного содержания его работы - прокурорского надзора. Эти действия являются вспомогательными и потому не могут быть положены в основу решения вопроса о характере основной деятельности конкретного государственного органа. Конечно, нельзя не признать, что они имеют управленческий характер. Однако именовать их управленческими функциями можно в смысле организации "собственных дел". Это внутриорганизационное управление.

Что касается органов представительной власти, то применительно к ним, со строгим учетом принципа разделения властей нужно отметить все же имеющуюся достаточно высокую степень наличия управленческих действий, сближающих деятельность органов представительной и исполнительной властей. Органы представительной власти решают самые разнообразные по своему характеру и важнейшие по своему значению государственные вопросы, в том числе связанные и с управлением, и с прокурорским надзором, и с правосудием. Однако их деятельность является всегда осуществлением государственной власти независимо от того, какие конкретные вопросы решаются в процессе такой деятельности. В этом выражается особое предназначение, обусловленное конституционным положением органов представительной власти по отношению ко всем другим органам государства. В то же время и в их деятельности можно обнаружить второстепенные направления (например, формирование рабочего аппарата, комитетов и комиссий представительных органов).

Резюмируя сказанное, отметим, что организационная (управленческая) деятельность органов представительной власти, прокуратуры, суда не лишена государственного характера, поскольку ее выполняют органы, имеющие в своем распоряжении средства юридически властного характера, тем не менее она не может рассматриваться, во-первых, в качестве самостоятельного вида государственной деятельности, ибо не совпадает с таковым ни по назначению, ни по юридическим формам; во-вторых, в качестве деятельности, именуемой государственным управлением (исполнительной власти) в ее конституционном смысле.

Государственное управление в узком понимании- это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. К государственному управлению в узком смысле относится деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции публичного управления, относятся и органы местного самоуправления, местная администрация, ее органы и структурные подразделения.