97. Рассмотрение административных дел в административном порядке (внесудебном и досудебном): цели, задачи, порядок рассмотрения (по статье Пановой и.В., материал предоставлен самим Кулешовым)

Задачами административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел являются:

- создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);

- повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (понижение уровня бюрократии и коррупции);

- разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;

- создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел.

российскому законодательству известна внесудебная и досудебная процедура рассмотрения административных дел.

Деятельность существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления.

1.1. Рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных).

1.2. Привлечение к административной ответственности.

1.1. Рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных)

В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный способ защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации рассматривается сейчас как универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассматривают огромное количество жалоб и заявлений граждан и организаций. Имеющийся институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции Российской Федерации).

При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникает ряд проблем, препятствующих своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятным образом отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц.

При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных государственных органов, по большей степени не являющимися специалистами в области административного права и имеющими лишь общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и зачастую не имеющими юридического образования.

В соответствии со статьей 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.

На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора.

При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как предельно мала вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Также необходимо учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающее лицо к административной ответственности, не обладает полной независимостью от вышестоящего должностного лица или органа при рассмотрении дела об административном правонарушении.

При такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости как при процедуре привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении.

Данные обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незначительный характер и не имеющих по своей сути характера спора о праве. В связи с этим было бы целесообразно установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т.д.), тем более что досудебная процедура известна российскому законодательству (например, ч. 1 ст. 104 Налогового кодекса Российской Федерации).

1.2. Привлечение к административной ответственности

В действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях заложен еще один парадокс: происходит совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов, как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.

В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Ранее действовавшие нормы представляются более верными, они характеризовали правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы в целом. Более того, сама административная ответственность в нашей стране была создана союзным законодательством (это Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и ранее действовавший КоАП РСФСР 1984 г.) с целью выделения из уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке.

В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подведомственности по административным делам. И новый КоАП РФ является тому подтверждением: так, по 2/3 всех административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение осуществляется судами; по оставшимся административным делам (это 1/3) административно-юрисдикционный орган вправе передать полномочия по привлечению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) могут назначаться внесудебно (в ранее действовавшем законодательстве было положение с точностью наоборот). Таким образом, административная ответственность лишилась всех своих особенностей, отличающих ее от уголовной (оперативности, внесудебности, бесплатности), что загрузило суды подчас бесспорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату времени, денег, здоровья для рассмотрения административных правонарушений, которые законодатель никогда не называл общественно опасными и тем самым подчеркивал их отличие от уголовно наказуемых деяний.

Одним из способов решения вышеуказанных вопросов могло быть создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом (независимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным).

Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность и на зарубежном опыте.

Так, единая система административно-юрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях существует в большинстве стран Европы (Франция, Голландия, Германия и т.д.), Канаде, США, зачатки данной процедуры появляются в Украине.

Наиболее ярким примером может служить Административный трибунал провинции Квебек (Канада). Административный трибунал Квебека является "специализированным", "объективным" и "независимым" органом, но тем не менее входящим в систему органов исполнительной ветви власти.

Создание в Российской Федерации подобного органа, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит деполитизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушениях; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел. Такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

При этом административная процедура рассмотрения административных дел не должна по сложности повторять судебное рассмотрение, а должна, напротив, быть предельно простой и открытой.

С учетом российского и международного опыта рассмотрения административных дел, административное дело может быть рассмотрено в следующем порядке:

1. Внутреннего пересмотра (претензионный порядок рассмотрения спора). Гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением.

2. Ведомственном. Административный спор рассматривается вышестоящим органом публичной администрации или вышестоящим должностным лицом. В частности, в ряде публичных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации разрабатываются и принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в том числе и жалоб граждан.

3. Вневедомственном (специализированным контрольным органом). Создание специализированного вневедомственного внесудебного административно-юрисдикционного органа по рассмотрению административных дел и споров.

4. Судебном (органами судебной власти). Рассмотрение административно-юрисдикционных дел в порядке административного судопроизводства.