Г. Значение министерств и права министерств

_ 133. Определение министерств выражено в ст. 189, где сказано: "В порядке государственных сил министерства суть установления, через которые верховная исполнительная власть действует на все части управления". Что такое верховная исполнительная власть? Трощинский, в своей записке, нападает на это выражение, слишком по его мнению неопределенное. Он говорит, что "я знаю одну верховную власть - императора, в котором соединены и законы и исполнение. Действительно, 189 ст., принимая в соображение существо нашего образа правления, должна быть понимаема так, что министерства суть учреждения, через которые верховная власть действует в исполнительном порядке. С этой точки зрения министры являются органами власти верховной. Это подтверждается 192 ст., где говорится, что министры в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти. Но можем ли мы рассматривать министров, только как органов власти верховной? Не имеют ли они определенной самостоятельной власти? Действительно, на основании общего наказа, существо власти, предоставляемой министрам, определяется тем, что она относится единственно к порядку исполнения, что никакой новый закон не может быть издан министерством. Но существо власти министров определяется не одним этим, отрицательным признаком. Власть эта имеет определенное и самостоятельное содержание. Оно, по ст. 193, определяется тем, что министры могут понуждать все подчиненные им установления к исполнению законов и распоряжений. Цель министерств в ст. 190 определяется так: "Министерства учреждены на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение". Итак, с одной стороны министерства являются органами власти верховной, следовательно, участвуют в управлении верховном, а так как в управлении верховном верховная власть действует непосредственно, то министерства должны быть исполнительными органами ее, не имеющими самостоятельной доли власти, а потому и ответственности; с другой стороны, министерства являются с определенною задачею, которая определяется тем, что они учреждены "на тот конец, чтобы дать законам скорое и точное исполнение". В этом определении закона нельзя видеть внутреннего противоречия. Положение министров на самом деле двойственно. Как представители высшей административной власти, они имеют постоянное соприкосновение с политическими интересами страны. Через них верховная власть дает направление всей административной машине; они обязаны вести все части управления в духе высшего правительства. В этом качестве политического элемента администрации, министры являются непосредственными, органами верховной власти. Но, затем, учреждение министерств указывает им круг самостоятельных задач, осуществляемых ими под своею ответственностью. Ближайшим образом, закон смотрит на них как на власть надзирающую, в обширном смысле этого слова. Для осуществления этой надзирающей власти министры, по ст. 194, вооружены следующими средствами: 1) в их руках находится определение на должности и увольнение чиновников административного ведомства. Это положение надо понимать в ограничительном смысле : а) некоторые должности замещаются по непосредственному усмотрению Императора; таковы должности первых трех классов; б) некоторые должности замещаются губернским начальством; таковы должности до 7-го класса включительно. Следовательно, ст. 194 не касается всех этих должностей. Отсюда видно, что министры могут назначать и увольнять чиновников 6 и 5 классов (за некоторыми исключениями в ту и другую сторону, о которых будет сказано в учении о службе гражданской) и представляют кандидатов на должности 4 класса, потому что должности 4 класса замещаются Государем по представлению министров. 2) Министрам принадлежит надзор за действиями всех подчиненных мест и лиц, с правом удаления от должности и предания суду в случае важных преступлений. 3) Разрешение силою существующих законов всех затруднений и сомнений, возникающих в администрации при исполнении законов и распоряжений. Указанные права министра касаются его как должностного лица, назначенного к тому, чтобы дать законам скорое и точное исполнение. Отсюда вытекает, что в тех случаях, когда средства закона недостаточны, когда нужен чрезвычайный способ действия, превышающий власть министра, последний должен докладывать Государю, испрашивая его разрешения на принятие чрезвычайных мер. Но ст. 195 облекает министров: 4) дискреционною властью, т. е. не ограничиваемою законодательными постановлениями. Эта власть дает министру право принимать чрезвычайные меры, следовательно, переступать за пределы своих законных полномочий в случаях чрезвычайной важности. Но в этих случаях министр обязать доказать: во-1-х, настоятельность самой нужды чрезвычайной меры и, во-2-х, невозможность ожидать разрешения высшей власти ввиду настоятельности этой нужды. Независимо от этой дискреционной власти, права министров в настоящее время de facto и отчасти по закону, усилены некоторыми полномочиями. Мы говорим о праве министров издавать распоряжения, в развитие действующих законов. Общего постановления об этом предмете в своде законов не имеется. Но полномочия эти указываются, каждый раз, в отдельных узаконениях, как, например в положении о с.-петербургском градоначальстве, о пошлинах за право торговли и других пошлинах, о почтовой части и т. д.

Права, предоставленные министрам, и разнообразие их задач приводят их в соприкосновение со всеми государственными установлениями и со всеми видами власти. Поэтому закону предстояло с возможною точностью определить положение министров в ряду других государственных установлений. К рассмотрению этого вопроса и обратимся.