§ 2. Зародження і становлення наукових засад поліцейського та адміністративного права
Про становлення наукових засад майбутнього адміністративного права з повним правом можна говорити лише щодо періоду після зародження камеральних наук і науки поліцейського права (поліцеїсти-ки), тобто починаючи з XVIII ст. Праці європейських поліцеїстів тоді досить швидко знайшли багатьох прихильників у Російській імперії. Так, у лютому 1768 р. (тобто через чотири роки після скасування українського гетьманства) під впливом праць австрійських і прусських учених Катерина II доповнила свій відомий «Наказ депутатам Комісії із складання нового уложення» додатковою 21-ю главою «Про благо-чинство, або поліцію».
У червні того ж року український і російський просвітник С. Ю. Десницький (бл. 1740-1789) у своїй доповіді в публічному зібранні Московського університету «Слово про прямий і найкращий спосіб навчання юриспруденції» визначив, що вчення про поліцію, або благоустрій громадянський, є однією з чотирьох головних частин «юриспруденції натуральної». Тут, на думку С. Ю. Десницького, має бути зосереджене все, що «стосується благоустрою і добробуту, зручного утримання та безпеки громадян». Зокрема, це питання управління зовнішніми зносинами, армією, мануфактурним виробництвом, комерцією, банківськими і фінансовими справами, пошуку засобів для вдосконалення землеробства, утримання наук і мистецтв, раціонального ведення бюджетної і податкової політики. Просвітник виклав свої пропозиції і щодо організації виконавчої (за його термінологією, «наказової») влади в Росії.
Незабаром були перекладені російською мовою основні праці І.-Г.-Г. фон Юсті (1770, 1772), Й. фон Зонненфельса (1787) та деяких інших європейських фахівців з поліцейського права.
Безпосередньо на українських теренах систематичні наукові досліди у цій та інших галузях юриспруденції стали можливими лише із заснуванням університетів у Львові (1661), Харкові (1805), Києві (1834), Одесі (1865) і Чернівцях (1875). Підкреслимо, що в тогочасних історичних умовах ці навчальні заклади не мали українського національного спрямування, скоріше навпаки, були оплотом шовіністичної політики імперських урядів Росії і Австро-Угорщини. Саме тому чимало українців не могли реалізувати себе на батьківщині і навчалися та працювали в університетах Москви, Санкт-Петербурга, Відня тощо.
Відповідно українська юридична наука впродовж тривалого часу не відмежовувалася від російського, а на західноукраїнських теренах — від австрійського правознавства. При цьому різниця в наукових підходах попервах була не такою виразною, оскільки російське правознавство вважало зразком для себе насамперед концепції німецьких учених, а останні мало чим відрізнялися від поглядів їх австрійських колег. У науці поліцейського права єдність німецького та австрійського правознавства була особливо відчутна. Тому існували своєрідні наукові стандарти, яких однаково дотримувалися у Москві, Відні, Києві й Львові.
Дореволюційний розвиток української поліцейської та адміністративно-правової науки був пов'язаний насамперед з російськими університетами, оскільки в австрійських університетах українці, за рідким винятком, не допускалися на професорські кафедри. Перший закон університетського життя — «Загальний статут імператорських російських університетів» 1804 р. передбачав, що у відділенні (факультеті) «моральних і політичних наук» має бути сім професорських кафедр, у тому числі кафедра природного, політичного і народного права. Єдиний термін «політичне право» охоплював, зокрема, державне й адміністративне право, які тоді ще не розмежовувалися.
У період становлення університетська поліцейсько-правова наука зводилася переважно до перенесення на вітчизняний грунт західних теорій. Показово, що першу ґрунтовну працю в цій галузі «Основи поліцейського законодавства і поліцейських установ» було видано 1809 р. професором Харківського університету Людвігом Якобом (1759—1827) німецькою мовою. Він включав поліцейське право до економічних наук і вважав, що предметом поліцейського права є економічне законодавство.
І лише через півтора десятка років почали з'являтися оригінальні російськомовні дослідження, зокрема праця російського дослідника П. Гуляєва «Право і обов'язки міської та земської поліції та всіх жителів Російської імперії з їх дотримання» (1824).
Згодом верховній поліцейській владі та поліцейському праву присвятив окремий підрозділ у своєму енциклопедичному трактаті «Те-
орія загальних прав, що вимагає філософське вчення про Природне Загальне Державне право» (1828) випускник Львівського університету, декан філософсько-юридичного факультету Санкт-Петербурзького університету П. Д. Лодій (1764—1829). Питання раціонального управління порушував у своїх неопублікованих трактатах і перший ректор цього університету, виходець із Закарпаття, вихованець Віденського університету М. А. Балудянський (1769—1847).
Так зусиллями основоположників наука поліцейського права довела своє право на існування. В новому університетському статуті 1835 р. було передбачено наявність у кожному російському університеті юридичного факультету в складі семи кафедр, серед них кафедри законів благоустрою і благочинства та окремо кафедри законів поліцейських і кримінальних. Заснування окремої кафедри законів благоустрою і благочинства поставило на порядок денний питання про структуру і зміст відповідних лекційних курсів. І перші такі лекційні курси було розроблено саме в Київському університеті зусиллями професорів С. О. Богородського (1804—1857) та М. Д. Іванише-ва (1811-1874).
Невдовзі, однак, почався новий етап у розвитку науки поліцейського права, пов'язаний з поширенням у Росії поглядів відомого представника німецького лібералізму Р. фон Моля, викладених, зокрема, у його праці «Наука про поліцію, заснована на принципах правової держави» (1832—1834). Якщо досі термін «поліція» ототожнювався насамперед з державним порядком і безпекою (благоустроєм і благо-чинством), то тепер під поліцією стали розуміти не стільки забезпечення блага держави, скільки захист особи й усунення державою перешкод для її розвитку.
Для владних кіл Росії такі погляди загалом були надто радикальними, до того ж у контексті вчення про правову державу. Тому цю працю вдалося перекласти й опублікувати в Росії, хоча й у скороченому вигляді, лише в 1866 р.
Помітний внесок у подальший розвиток вітчизняної науки поліцейського права зробила ґрунтовна монографія професора Харківського університету І. В. Платонова (1803—1890) «Вступні поняття до вчення про благоустрій і благочинство державне» (1856). Ця праця була написана під відчутним впливом Р. фон Моля, подекуди містила компілятивний виклад думок німецького вченого. Проте вона не була позбавлена певної самостійності, особливо в критичному аналізі фахової літератури.
Справжньою вершиною дореформеної науки поліцейського права стала творчість професора кафедри державного благоустрою Московського університету, українця за походженням В. М. Пешкова (1810—1881). Розмірковуючи над новими підходами до змісту поняття «поліція», вчений сліпо не пішов за західними зразками, а став основоположником своєрідного «суспільного» напряму у вітчизняному поліцейському праві. Згідно з його поглядами, висловленими у праці «Російський народ і держава. Історія російського суспільного права до XVIII ст.» (1858), саме суспільна необхідність пояснює перехід від принципу індивідуальної свободи до державного примусу. Відповідно поліцейське право він називав «суспільним правом».
Невдовзі, в епоху великих буржуазних реформ, з'явився університетський статут 1863 p., який закріпив поділ юридичних факультетів на 13 кафедр, серед яких запроваджувалася кафедра поліцейського права. Така назва кафедри відображала нові віяння у розвитку поліцейсько-правової науки. Водночас даниною традиції було те, що безпосередньо у статуті передбачався поділ цієї навчальної дисципліни на два курси: вчення про безпеку (закони «благочинства») і вчення про добробут (закони «благоустрою»). При цьому на перше місце було поставлено саме вчення про безпеку.
У 60—70-і роки оригінальністю змісту і методів викладу поліцейського права вирізнялися праці професора юридичного факультету і ректора Київського університету, а згодом міністра фінансів і голови Комітету міністрів Росії М. X. Бунге (1823-1895). У його доробку монографія «Поліцейське право. Вступ до державного благоустрою» (1869) та двотомний курс лекцій «Поліцейське право» (Т 1. Благочинство. — К., 1873; Т. 2. Благоустрій. — К., 1877). Поліцейське право вчений розглядав з позицій економіста, детально зупиняв на економічному і соціальному законодавстві.
Іншим визнаним науковим авторитетом у поліцеїстиці того часу був видатний російський правознавець українського походження І. Є. Андреєвський (1831 — 1891). Його курс поліцейського права, вперше опублікований 1872 p., теж складався з двох томів, присвячених відповідно вченням про безпеку і добробут. Основною ідеєю праці було відстоювання приватної ініціативи та необхідності сприяння з боку суспільства і держави в тих випадках, коли зусиль приватної особи виявиться недостатньо для всебічного розвитку особи.
Свій внесок в утвердження суспільного розуміння поліцейського права зробив і професор Новоросійського університету в Одесі
М. М. Шпилевський (1837—1883). Його докторська дисертація «Поліцейське право як самостійна галузь правознавства» (1875) стала логічним продовженням ідей В. М. Лешкова про тотожність поліцейського і суспільного права. Водночас вона відобразила деякі нові тенденції у розвитку наукових засад адміністративного права. Йдеться про те, що саме в цей час у Росії набули популярності праці професора Віденського університету Л. фон Штейна, і насамперед основна з них — «Вчення про управління і право управління, з порівнянням літератури і законодавства Франції, Англії і Німеччини» (1865-1868), російський переклад якої за редакцією І. Є. Андреєвсь-кого побачив світ 1874 р.
Згідно з новою доктриною виконавча влада включає державне господарство, судове управління і внутрішнє управління. Поліція не ототожнювалася з управлінням, а визнавалася лише частиною останнього, діяльністю щодо захисту особи. Відповідно, крім широкого розуміння поліцейського права як синоніма адміністративного права, з'являється і вузьке тлумачення терміна «поліція» як суто правоохоронної діяльності.
Для найменування галузі юридичної науки і відповідної навчальної дисципліни в Німеччині почала вживатися дефініція «управлінське право», а у Франції — «адміністративне право».
Загалом вітчизняні вчені швидко реагували на всі зміни, що відбувалися у світовій науці й практиці. Так, наприкінці XIX ст. у Франції сформувалася система адміністративних судів, і вже 1879 р. приват-доцент Харківського університету М. О. Куплеваський (1847—після 1918) випустив монографію (магістерську дисертацію) «Адміністративна юстиція в Західній Європі. — Вип. 1. Адміністративна юстиція у Франції». Йому ж належить цікава праця «Про надзвичайні розпорядження уряду чи тимчасові закони» (1882).
Слід було також сподіватися, що в дусі часу викладання поліцейського права у російських університетах поступиться викладанню адміністративного права. Але новітні теорії стикнулися з російським консерватизмом. Прийнятий у період контрреформ університетський статут 1884 р. зберіг кафедру поліцейського права, хоча вже не фіксував поділ відповідної галузі на дві традиційні частини (відповідно поняття благоустрою і благочинства почали стрімко виходити з наукового вжитку). Цей статут залишався чинним аж до повалення самодержавства.
Упродовж наступних двадцяти років у науковій літературі спостерігалося широке розмаїття поглядів щодо предмета адміністративного, поліцейського права і його основних інститутів. Частина авторів, як і на початку століття, розглядала адміністративне право переважно з економічних позицій. У такому дусі були написані праці професорів Київського університету А. Я. Антоновича (1848—після 1917) «Поліцейське право і політична економія» (1883), «Курс державного благоустрою (поліцейське право)» в 2 частинах (1889-1890) та М. М. Цитовича (1861-1919) «Лекції з поліцейського права» (1894). Більше економістом, ніж юристом, був і майбутній академік Всеукраїнської Академії наук, професор Харківського університету В. Ф. Левитський (1855—1939). Його перу належить методологічна праця «Предмет, завдання і метод науки поліцейського права» (1894) та курс лекцій з поліцейського права (1896).
Визнаним авторитетом у цій галузі науки вважався професор Новоросійського університету П. М. Шеймін (1856-після 1917). Йому належать фундаментальні дослідження «Завдання, зміст та історія науки поліцейського права» (1887), «Поліцейське право» (1887-1888), «Поліцейська боротьба з порушниками суспільної безпеки за німецьким правом» (1889), «Підручник права внутрішнього управління (поліцейського права)» (Вип. І—IX. 1891-1897).
В Україні, у Київському університеті, розпочалася творча діяльність іншого відомого поліцеїста, професора І. Т. Тарасова (1849— після 1917). Ще 1874 р. в «Университетских известиях» він опублікував працю «Основні положення Лоренца Штейна з поліцейського права у зв'язку з його вченням про управління», присвячену новому погляду на поліцейське право. Наступного року він захистив магістерську дисертацію за монографією «Особисте затримання як поліцейський захід безпеки» (1875).
Серед інших праць з поліцейського та адміністративного права, підготовлених в Україні у ці роки, відзначимо магістерську дисертацію науковця з Одеси О. Ф. Федорова «Фабричне законодавство у цивілізованих державах» (1884), докторську дисертацію М. О. Купле-васького, присвячену проблемам державної служби (1888), посмертно видані курси лекцій з поліцейського права професора Харківського університету К. К. Гаттенбергера (1844-1893) та професора Новоросійського університету О. Є. Назимова (1851-1902).
- Адміністративне право україни Академічний курс. Том 1
- Розділ і. Історія розвитку адміністративного права
- Глава 1. Основні етапи історичного розвитку адміністративного права
- § 1. Виникнення засад адміністративного права: від поліцейського до адміністративного права
- § 2. Формування науки адміністративного права в європейських краянах
- § 3. Ознаки рецепції римського публічного права у становленні сучасного адміністративного права
- Глава 2.Становлення і розвиток українського адміністративного права
- § 1. Правове регулювання управління на теренах України в період середньовіччя і Нового часу
- § 2. Зародження і становлення наукових засад поліцейського та адміністративного права
- § 3. Українська адміністративно-правова наука і практика на початку XX cm.
- § 4. Українська наука адміністративного права радянського періоду
- § 5. Формування адміністративно-правової науки у незалежній Україні
- Розділ іі. Виконавча влада, державне управління та адміністративне право
- Глава 3. Виконавча влада і державне управління
- § 1. Виконавча влада як гілка державної влади та її управлінська спрямованість
- §2. Управління: загальне поняття і соціальна природа
- § 3. Поняття державного управління у широкому і вузькому розумінні
- § 4. Співвідношення державного управління і виконавчої влади
- II. Сфера виконавчої влади визначається тим, що:
- § 5. Державне регулювання і державне управління: співвідношення понять
- Глава 4. Предмет, метод і принципи адміністративного права
- § 1. Необхідність уточнення традиційного погляду на предмет адміністративного права
- § 2. Предмет адміністративного права: сучасне визначення
- § 3. Метод адміністративного права
- § 4. Сучасна трансформація методу адміністративного права
- § 5. Принципи адміністративного права
- Глава 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління
- § 1. Українська наука адміністративного права на сучасному етапі
- § 2. Науки про управління та організаційна наука
- § 3. Порівняльно-правовий метод у науці адміністративного права
- § 4. Навчальний курс адміністративного права
- Розділ III. Норми, система і джерела адміністративного права
- Глава 6. Норми адміністративного права
- § 1. Поняття і структура норм адміністративного права
- § 2. Зростання ролі адміністративно-правових норм у регулюванні управлінських відносин
- § 3. Дія адміністративно-правових норм
- § 4. Види адміністративно-правових норм
- Глава 7. Система адміністративного права та його місце в українській правовій системі
- § 1. Система адміністративного права: поняття і зміст
- § 2. Підгалузі та інститути в системі адміністративного права
- § 3. Адміністративне право — галузь публічного права
- § 4. Зв'язки адміністративного права з іншими галузями українського права
- Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство
- § 1. Поняття джерел адміністративного права
- § 2. Види джерел адміністративного права
- § 3. Адміністративне законодавство і форми його систематизації
- § 4. Кодифікація як провідна форма систематизації адміністративного законодавства
- § 5. Адміністративний кодекс урср 1927р.: з досвіду створення і реалізації
- Розділiv. Реалізація норм адміністративною права та адміністративно-правові відносини
- Глава 9 Реалізація адміністративно-правових норм
- § 1. Поняття і форми реалізації адміністративно-правових норм
- § 2. Застосування адміністративно-правових норм як особлива форма їх реалізації
- § 3. Основні риси правозастосовчоїдіяльності
- Глава 10. Адміністративно-правові відносини
- § 1. Категорія «адміністративно-правові відносини» у науці адміністративного права
- § 2. Поняття і зміст адміністративно-правових відносин
- § 3. Адміністративно-правові відносини і юридичні факти
- § 4. Види адміністративно-правових відносин
- § 5. Державно-управлінські відносини у складі адміністративних правовідносин
- Глава 11. Загальна характеристика суб'єктів адміністративного права
- § 1. Поняття і види суб'єктів адміністративного права
- § 2. Поняття адміністративної правосуб'єктності та адміністративно-правового статусу
- Глава 12. Фізичні особи: адміністративно-правовий статус
- § 1. Фізична особа як суб'єкт адміністративного права: співвідношення дефініцій
- § 2. Адміністративно-правовий статус громадян та інших фізичних осіб
- § 3. Врахування вимог Європейської конвенції з прав людини
- Глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністр-ативн-правовий статус
- § 1. Поняття і види органів виконавчої влади
- § 2. Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної побудови
- § 3. Президент України і система органів виконавчої влади
- § 4. Кабінет Міністрів України
- § 5. Центральні органи виконавчої влади
- § 6. Місцеві органи виконавчої влади
- § 7. Органи виконавчої влади у світлі адміністративної реформи в Україні
- Глава 14. Адміністративно-правовий статус інших державних органів, органів місцевого самоврядуваня, організацій та підприємств
- § 1. Адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади) державних органів
- § 2. Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування
- § 3. Адміністративно-правовий статус службовців державних органів і органів місцевого самоврядування
- § 4. Об'єднання громадян та їх адміністративно-правовий статус
- §5. Основні риси адміністративно-правового статусу підприємств, установ, організацій
- Розділ VI. Адміністративно-правові засади діяльності органів виконавчої влади
- Глава 15. Функції, компетенція і режим діяльності органів виконавчої влади
- § 1. Діяльність органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту і форм
- § 2. Функції і компетенція органів виконавчої влади
- § 3. Адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади
- § 4. Адміністративно-правові режими
- Глава16. Форми державного управління
- § 1. Поняття і види форм державного управління
- § 2. Поняття і види правових актів управління; вимоги, що ставляться до них
- § 3. Порядок прийняття та чинність правових актів управління
- § 4. Адміністративні договори
- Глава 17. Методи державного управління
- § 1. Поняття методів державного управління
- § 2. Види методів державного управління
- § 3. Правова форма методів державного управління
- Розділ VII. Державна служба та її адміністра-тивно-правове регулювання
- Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби
- § 1. Служба у суспільстві та державна служба
- § 2. Поняття посади і посадової особи, класифікація посад
- § 3. Управління державною службою
- § 4. Служба в органах місцевого самоврядування: загальна характеристика
- Глава 19. Складові елементи інституту державної служби
- § 1. Проходження державної служби: загальне поняття
- §2. Стадії проходження державної служби
- § 3. Соціальне забезпечення державних службовців
- § 4. Дисциплінарна відповідальність державних службовців
- § 5. Особливості дисциплінарної відповідальності окремих видів державних службовців
- Розділ VIII. Забезпечення законності у державному управлінні
- Глава 20. Контроль у системі засобів забезпечення законності у державному управлінні
- § 1. Поняття і система засобів забезпечення законності у державному управлінні
- § 2. Державний контроль: поняття і роль у державному управлінні
- § 3. Класифікація видів державного контролю
- § 4. Контроль з боку органів місцевого самоврядування
- § 5. Контроль з боку громадських організацій
- Глава 21. Види державного контролю
- § 1. Внутрішній адміністративний контроль
- § 2. Контроль з боку Президента України
- § 3. Парламентський контроль
- § 4. Здійснення парламентського контролю через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і Рахункову палату
- § 5. Судовий контроль
- § 6. Прокурорський нагляд
- Глава 22. Засоби захисту прав громадян у державному управлінні
- § 1. Право громадян на звернення
- § 2. Оскарження в адміністративному порядку та його особливості в окремих сферах державного управління
- § 3. Порядок судового захисту прав громадян у державному управлінні
- Глава 23. Адміністративна юстиція — провідний засіб судового захисту прав громадян у державному управлінні
- § 1. Створення системи адміністративних судів в Україні
- § 2. Забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
- § 3. Принципи адміністративного судочинства
- § 4. Адміністративна юстиція у зарубіжних країнах
- Розділ IX. Адміністративний примус і адміністративна відповідальність
- Глава 24. Адміністративний примус
- § 1. Поняття адміністративного примусу
- § 2. Класифікація заходів адміністративного примусу
- 1) Адміністративно-запобіжні заходи;
- 2) Заходи адміністративного припинення;
- 3) Заходи адміністративної відповідальності.
- § 3. Адміністративно-запобіжні заходи
- § 4. Заходи адміністративного припинення
- Глава 24. Адміністративний примус
- Глава 25. Загальні засади адміністративної відповідальності
- § 1. Поняття адміністративної відповідальності та її законодавче регулювання
- § 2. Адміністративний проступок як підстава адміністративної відповідальності
- § 3. Адміністративні стягнення: поняття, перелік і накладення
- § 4. Особливості адміністративної відповідальності спеціальних суб'єктів
- § 5. Інші види юридичної відповідальності, що регулюються адміністративним правом
- Глава 26 Особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб
- § 1. Адміністративна відповідальність юридичних осіб за українським законодавством
- § 2. Поняття вини юридичної особи
- § 3. Особливості підстав адміністративної відповідальності юридичних осіб
- Розділ X. Адміністративний процес і адміністративні провадження
- Глава 27. Адміністративний процес
- § 1. Поняття адміністративного процесу
- § 2. Принципи адміністративного процесу
- § 3. Правові презумпції адміністративного процесу
- Глава 28 Адміністративні провадження та адміністративно-процесуальний статус громадянина
- § 1. Адміністративні провадження: поняття, класифікація, стадії
- § 2. Неюрисдикційні адміністративні провадження
- § 3. Юрисдикційні адміністративні провадження
- § 4. Адміністративно-процесуальний статус громадянина
- Глава 29. Окремі види неюрисдищійних проваджень
- § 1. Реєстраційні провадження
- § 2. Дозвільні провадження
- § 3. Контрольні провадження
- Глава 30. Провадження у справах про адміністративні правопорушення
- § 1. Суб'єкти, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення
- § 2. Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення
- Глава 31.Адміністративне право окремих західноєвропейських країн
- § 1. Адміністративне право Франції
- § 2. Адміністративне право Німеччини
- § 3. Адміністративне право Великої Британії
- Рекомендована література