2.4. Место административного права

в правовой системе Российской Федерации

Административное право, сохраняя свою самобытность, выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями российского права.

Наиболее тесная связь наблюдается между административным и конституционным (государственным правом), которое составляет основу всех отраслей российского права, включая и административное. Предметом конституционного права служат прежде всего общественные отношения, связанные с осуществлением представительной власти, деятельностью органов власти, реализацией избирательной системы, конституционного статуса граждан Российской Федерации. Его нормы (конституционные положения) закрепляют место государственного управления в системе государственного механизма, основы их взаимоотношений с органами власти, правосудия и прокуратуры, важнейшие принципы их формирования и деятельности. Следовательно, они служат исходным началом для норм административного права, регулирующих повседневную и многообразную исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного и муниципального управления, содержание которой состоит в непосредственном руководстве хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В нормах административного права развиваются и детализируются положения КонституцииРоссийской Федерации и других источников конституционного права применительно к функционированию исполнительных органов.

Конституционное право вместе с тем имеет своим предметом общественные отношения, складывающиеся за рамками исполнительной деятельности, в частности, связанные с организацией и деятельностью органов государственной власти, с избирательной системой, с основными правами и свободами российских граждан и т.п.

Административное право регулирует ряд подобных отношений в тех случаях, когда требуется конкретизация норм конституционного права. Например, КонституцияРФ закрепляет основы правового положения личности во всех областях жизни общества. Административное право также определяет правовой статус граждан, но только в сфере государственного управления и на основе соответствующих конституционных норм.

Административно-правовое регулирование обеспечивает реальность конституционных прав и свобод граждан. Так, органами государственного управления оформляются отношения, связанные с реализацией трудовых, социальных и других конституционных прав. Следовательно, в процессе государственного управления создаются необходимые условия для реализации принадлежащих гражданам прав и свобод. В равной мере сказанное относится и к обязанностям граждан, установленным КонституциейРФ.

Таким образом, существует как тесная связь конституционного и административного права, так и предопределенность в ряде случаев административно-правового регулирования общественных отношений нормами конституционного права.

Достаточно глубокие взаимосвязи можно обнаружить между административным правом и муниципальным правом.

В предмет муниципального права входят отношения в области местного самоуправления. Отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической. В пользу относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную свидетельствует следующее:

- местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т.е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления;

- термин "местное самоуправление" включает понятия "управление" и "местное", указывая таким образом на его главным образом управленческую сущность;

- местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление;

- муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т.е. управление, осуществляемое муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления;

- органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т.е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности;

- органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться <24>.

--------------------------------

<24> См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 56 - 57.

Таким образом, административное право, изучая различные аспекты проблемы управления, включает в предмет своих исследований и такой вид социального управления, как местное самоуправление.

"Изучение местного самоуправления, - как справедливо считает Ю.Н. Старилов, - это логическое продолжение анализа более обширной темы управления, организации и сущности государственной власти в Российской Федерации, построения исполнительной власти и осуществления ее функций, а также децентрализации управления" <25>.

--------------------------------

<25> Там же.

Административное право весьма тесно соприкасается с гражданским правом, так как обе отрасли регулируют отношения имущественного характера. Однако нормы гражданского права относятся к имущественным отношениям, в которых стороны равноправны (например, нормы, регулирующие договор поставки продукции), а нормы административного права - к имущественным отношениям, базирующимся на административном подчинении одной стороны другой. В последнем случае орган государственного управления не рассматривается в качестве юридического лица, участвующего в гражданско-правовых отношениях. Он воздействует на имущественные отношения в сфере государственного управления теми методами, которые в его распоряжении. Например, на основе нормативного акта регионального исполнительного органа в сфере образования может быть осуществлена безвозмездная передача зданий, сооружений, оборудования из одного подведомственного этому органу учебного заведения другому.

Имущественная база возникших здесь отношений бесспорна. Но одновременно организация, передающая указанные объекты, является подчиненным органу государственного управления образованием. На основе его акта у нее возникает административно-правовая, а не гражданско-правовая обязанность, связанная с передачей имущества. Налицо, следовательно, управленческие отношения имущественного характера. Они регулируются не на началах равенства сторон, а путем властного распоряжения полномочного органа управления. В подобных отношениях есть и гражданско-правовые элементы, так как организации, между которыми происходит процесс передачи имущества, причем обособленного, конечно, выступают одновременно и в качестве равноправных юридических лиц: охрана их имущественных прав осуществляется в гражданско-правовом порядке. Налицо слияние административно-правовой и гражданско-правовой обязанностей <26>.

--------------------------------

<26> См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. М.: Юрид. лит., 1987. С. 85.

Основными институтами, в которых прослеживается взаимосвязь административного и гражданского права, являются: государственная регистрация юридических лиц; лицензирование, возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор. Административно-правовые институты включают нормы права, устанавливающие возможность применения к субъектам гражданского права административно-властных методов, т.е. имущественные отношения испытывают на себе властно-распорядительный и императивно-регулирующей потенциал административно-правового регулирования. По мнению Ю.А. Тихомирова, административное право нужно рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм <27>.

--------------------------------

<27> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2008. С. 97.

Таможенное право, которое регулирует отношения в области таможенного дела, использует методы административно-правового регулирования и административные процедуры. Основными сферами правового регулирования отношений в области таможенного дела являются: отношения по установлению порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; отношения, возникающие в процессе таможенного контроля; отношения, появляющиеся в процессе обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и должностных лиц; отношения по установлению и применению таможенных режимов; отношения по установлению, введению и взиманию таможенных платежей. Определенные связи имеются у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Нормы трудового права определяют статус государственных служащих как участников трудового процесса. Что же касается норм административного права, то они регулируют государственно-служебные отношения, в частности условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц по организации трудового процесса и т.д.

Отношения между администрацией и имеющимися в организации профсоюзами также регулируется и трудовым, и административным правом. Если они возникают по поводу, например, заключения коллективного договора, установления заработной платы, очередности ежегодных отпусков и т.п., то такие отношения составляют предмет регулирования трудового права. Иной характер имеют отношения между указанными сторонами по вопросам организации производства и труда, разработки планов развития данной организации. Они имеют организационный, управленческий характер, а потому регулируются нормами административного права.

Много точек соприкосновения у административного права с финансовым, которое регулирует отношения, складывающиеся в процессе финансово-кредитной деятельности Российского государства. Для регулирования этих отношений используется административно-правовой метод. Однако финансовое право признано самостоятельной отраслью, так как регулирование привлеченных денежных средств, их распределение и использование в государственных интересах имеют большое значение и отличаются специфическими особенностями. То же самое характерно и для соотношения административного права с земельным, нормы которого посредством административно-властного метода регулирующие отношения между государством-собственником и ее пользователями в своей совокупности выделены в самостоятельную отрасль.

Содержание норм административного права об ответственности за административные правонарушения соприкасаются с рядом норм уголовного права. Так, административным правом определяются основания административной ответственности должностных лиц, а уголовным правом - уголовная ответственность за должностное преступление. Отграничение административного права от иных соприкасающихся с ним отраслей свидетельствует о его самостоятельности. Одновременно соотношение административного права со смежными отраслями говорит об их взаимосвязи в единой системе российского права.