Глава четвертая. Образование должностей с Петра Великого

_ 26. Реформа Петра Великого положила основание системе органических должностей, отличной от системы приказной*(1275). Система органических должностей в России явилась не в качестве реакции против вотчинно-феодального порядка, а как средство внести начало законности и порядка в область всесильного управления, как средство упорядочить, так сказать, само государство. В таком духе задумал свою реформу Петр Великий. Понятие органической должности предполагает существование определенного и постоянного установления, с указанным для него в законе кругом ведомства и степенью власти. Поэтому совокупность прав и обязанностей, соединенных с должностью, не зависит от лица, ее занимающего; она является прямым последствием существа и рода дел, ей предоставленных. Здесь не место останавливаться на подробностях истории должностей со времени Петра I. Для нашей цели достаточно будет остановиться на главных началах, внесенных реформою этого государя и постепенно развивавшихся до настоящего времени.

_ 27. Система законом организованных должностей предполагает разграничение между деятельностью главы государства и управлением учрежденных им мест. Каждое установление действует на основании данного ему законом полномочия, следовательно имеет право на самостоятельное и, при известных условиях, окончательное решение предоставленных ему дел, под условием ответственности за нарушения своей законной обязанности. Следовательно, власть главы государства обнаруживается только в известном круге дел, ему непосредственно подведомственных. Законодательство Петра Великого положило основание строгому разделению двух сфер: области непосредственного действия монарха и области управления, вверенного разным государственным установлениям. Идеи преобразователя нагляднее всего выразились в законах, касавшихся отправления правосудия. Они были вызваны практическими неудобствами, раздражавшими Петра, - именно старым обычаем обращаться прямо к государю по своим тяжебным делам. Этот обычай вызвал множество запретительных указов*(1276). Между ними особенно замечателен указ 1718 года*(1277), установивший следующие начала, подтверждавшиеся и впоследствии: первое, чтобы никакого чина люди о делах, принадлежащих до расправы на то учрежденного правительства, отнюдь самому Его Царскому Величеству прошения своего не подавали; второе, чтобы челобитчики при подаче прошений соблюдали порядок установленных инстанций*(1278); 3-е, крайним пределом для всех челобитных должен быть Сенат, на который уже воспрещается приносить жалобы*(1279).

В более спокойных выражениях, но также ясно высказано начало самостоятельности коллегий и других установлений в их регламентах. Не говорим уже о Сенате, указы которого, по силе своей, были приравнены к указам самого государя*(1280), но и другим коллегиям дано право самостоятельно ведать свои части, в пределах регламентов. Так, в Манифесте об учреждении духовной коллегии сказано: "Повелеваем всем верным подданным Нашим всякого чина, духовным и мирским, имети сие за важное и сильное правительство, и у него крайния дел духовным управы, решения и вершения просить, и судом его определенным довольствоваться, и указов его слушать во всем, под великим за противление и ослушание наказанием против прочих коллегий". По общему правилу, обращение подчиненных установлений к верховной власти допускалось в том случае, если законы и регламенты оказывались недостаточными и требовалось дополнение их новыми узаконениям и правилами*(1281). С некоторыми изменениями и ограничениями, начала, установленные Петром Великим, дошли до нас и выражены в основных законах, равно как и установлениях мест судебных*(1282). Отправление правосудия предоставлено судебным установлениям; так, по 213 ст. учрежд. мин. "власть судебная во всем ее пространстве принадлежит сенату и властям судебным"*(1283). Функции управления распределяются следующим образом: "Власть управления во всем ее пространстве принадлежит государю. В управлении верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим его именем и по его повелению"*(1284). Компетенция и степень власти каждого установления определяются законом.

_ 28. Система органических должностей предполагает распределение между ними предметов ведомств сообразно их роду и виду. Другими словами, каждой должности соответствует определенная компетенция, определяемая а) родом дел и б) степенью власти.

1. Различие компетенции по роду дел, в высшем своем выражении, должно подчиняться началу разделения властей, законодательной, судебной и административной. Но признание и практическое применение этого начала предполагает значительное политическое развитие страны, какого, конечно, не имела Россия не только во время Петра Великого, но и долгое время после него. Поэтому разграничение компетенции разных установлений на первый раз определилось не родом власти, a родом дел.

а) Генеральный регламент, данный учрежденным в 1717 и след. годах комиссиям, разделяет их именно по роду предоставленных им дел. Таковы были: 1-я, коллегия иностранных дел, для внешних сношений*(1285); 2-я, камер-коллегия, ведавшая "всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства"*(1286); 3-я, юстиц-коллегия, ведавшая "судные и розыскные дела"; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ"*(1287); 4-я, ревизион. коллегия - "счет всех государственных приходов и расходов"; 5-я, воинская - "армии и гарнизоны и все воинские дела"; 6-я, адмиралтейская - "флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении); 7-я, коммерц-коллегия - "смотреть над всеми торгами и торговыми действии"; 8-я, штатс-контора (казенный дом) - "ведение всех государственных расходов"; 9-я, берг-коллегия и мануфактур-коллегия - для заведования горным делом и попечения над ремеслами и рукоделиями. Задачи местного управления были распределены между многочисленными, вновь учрежденными должностями*(1288). Каждой коллегии воспрещено вмешиваться в компетенцию другой*(1289).

Классификация, установленная Петром Великим, послужила основанием для дальнейшего развития разных отраслей управления. Она должна была испытать, впрочем, множество превратностей. Особенно пострадали местные должности*(1290). Вскоре после смерти Петра, созданная им система местных должностей была уничтожена и не вызвала существенных улучшений до Екатерины II. В манифесте об учреждении губерний императрица жаловалась, что "в одном и том же месте, где ведомо правление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею и, сверх того, еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания"*(1291). Учреждение о губерниях исправило это неудобство и положило основания правильному разделению труда в местном управлении, но зато система высшего управления осталась без должной организации. Правда, Екатерина II думала сосредоточить силу управления в управлении местном. Местные палаты должны были заменить прежние коллегии*(1292). Но de facto мысль Екатерины не осуществилась и не могла осуществиться. Многие задачи администрации по-прежнему требовали действия высшего правительства. Для разрешения их сосредоточивались обширные полномочия в руках генерал-прокурора*(1293); императрица прибегала и к началу личных поручений. Рядом с управлением генерал-прокурора и системою личных поручений остались и некоторые коллегии*(1294). Все это, вместе взятое, должно было привести к большим беспорядкам, от которых администрация спасалась только организаторскими способностями Екатерины. Но уже при ближайших ее преемниках запутанность высшего управления приняла угрожающие размеры*(1295). При императоре Александре I учреждение министерств вызвано было именно необходимостью "разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою"*(1296). Хотя эта мысль и не была осуществлена сразу и компетенция министерств менялась и меняется до сих пор, но в общих чертах начало разделения труда осуществлено в этой системе.

б) С большим трудом прокладывало себе дорогу начало разделения властей - законодательной, судебной и административной. При Петре Великом в высших установлениях можно видеть соединение всех трех функций. Сенату поручаются управление государством и судебные обязанности; в то же время ему принадлежит инициатива и обсуждение законодательных вопросов*(1297). Не меньшими правами облечены и коллегии. Несмотря на то, что юстиц-коллегия была учреждена специально для расправы*(1298), но каждая из коллегий имела известную долю судебной власти. Нечего говорить уже о том, что три коллегии, военная, адмиралтейская и духовная (святейший синод), по необходимости имеют свою специальную юрисдикцию. Но затем камер- и штатс-контор коллегии имеют право суда "по делам, касающимся казны, различных переборов денег, провианта, растраты их" и т. д. Главный магистрат судит купечество; Берг- и мануфактур коллегии - лиц, владеющих фабриками и заводами, с подчиненными им лицами и крестьянами"*(1299). Наконец, коллегиям дозволялось "ежели что усмотрит к произведению какой государственной пользы доносить Его Величеству, тако ж и сенату с подлинными обстоятельствы на письме, со приложением своей коллегии мнения"*(1300). В местном управлении предполагалось отделить юстицию от администрации*(1301); но это намерение не осуществилось*(1302).

При Екатерине II некоторое разграничение двух функций было приведено Учреждением о губерниях. Учреждены суды разных инстанций и начальникам губерний запрещено вмешиваться в отправление правосудия*(1303). Тем не менее им была открыта широкая дорога для влияния на суды и обеспечена некоторая доля участия в правосудии, что уцелело до последнего времени. Независимо от этого, административные установления имели много судебных функций, как, например, губернское правление и земские суды. В области высших установлений, судебная власть все более и более сосредоточивалась в руках Сената*(1304), пока, наконец, при Александре I не было объявлено его исключительною принадлежностью*(1305). Но провозглашение такого принципа не устранило участия посторонних элементов в отправлении правосудия. Во-первых, по существу прежних форм процесса, весьма многие судебные дела должны были восходить на разрешение верховной власти через законодательное учреждение - Государственный совет*(1306); во-вторых, министерствам открывалось участие в судопроизводстве по некоторым делам*(1307). Такой порядок продолжался до издания судебных уставов.

Еще труднее было провести резкую границу между законодательною и исполнительною властями, следовательно между законом и распоряжением. XVIII столетие не приступало к этой задаче. В XIX веке разграничение между этими властями, по-видимому, установлено было учреждением Государственного совета как законодательного и министерств - как исполнительного установлений. Как осуществилось это предположение, будет сказано ниже.

_ 29. Третий признак органических должностей состоит в том, что деятельность их основывается на законе, и притом в двояком смысле : 1) на всей совокупности законодательных норм, определяющих права и обязанности подданных, общие права и обязанности правительства, и 2) на уставах, наказах и т.д., определяющих специально компетенцию данного установления*(1308).

Петр Великий, при издании уставов, регламентов и т. д. для вновь учрежденных должностей, первоначально руководствовался тем мотивом, "дабы всякой чин знал свою должность, и обязан был своим званием и неведением не отговаривался"*(1309). Но впоследствии, с дальнейшим развитием должностей, начало это повело к более важным результатам. В общих чертах они состояли в следующем:

1) В организации государственных установлений по началам, наиболее, с точки зрения преобразователя, удовлетворявшим условиям законности. Организация принимает коллегиальную форму. Уже в 1713 году, при учреждении по губерниям ландратов, Петр Великий ясно высказал, почему он предпочитает коллегиальное начало всем другим. "А дело их то, что им все дела с губернатором делать и подписывать, а губернатор у них не яко властитель, но яко президент" и т. д. Следовательно, Петр заботился, чтобы в губернии не было самовластных властителей, какие были в приказах и на воеводских должностях. Личное начало отождествляется в его глазах с принципом произвола. В 1718 году он писал о коллегиях: "коллегии, т. е. собрание многих персон, в которых президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи, делали что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить". Наконец, в 1721 году, по поводу учреждения духовной коллегии, Петр объяснил весьма подробно все выгоды коллежского управления*(1310).

При системе коллегиального управления начало законности обеспечивается а) самостоятельностью коллегий, т. е. началом закономерного повиновения относительно их начальств, и б) системою надзора за деятельностью коллегий. Начало ответственности, столь важное при системе единоличных должностей, не применяется в такой мере к коллегиям, где оно является средством добавочным*(1311).

2) Самостоятельность коллегий, осуществление начала закономерного повиновения, должна быть рассматриваема с двоякой точки зрения: а) в отношениях всей коллегии к высшему правительству и б) в отношениях отдельных членов коллегии (и служащих при коллегии) к президенту. И тот и другой вопрос был разрешен Петром Великим.

а) Подчиняя коллегию сенату, Петр дал им, однако, право не чинить исполнения по указам, "противным его величества указам и высокому интересу", и представлять о том сенату*(1312). Это право, в измененном виде, вошло и в свод действующих законов*(1313).

б) Самостоятельность отдельных членов коллегии выразилась: а) в свободе мнений при рассмотрении дел; б) в праве и обязанности неисполнения незаконных предписаний.

в) Генеральный регламент, говоря о подаче голосов в коллегиях, постановил, между прочим: "причем каждый член по своей присяге и должности обязан, пока о котором деле рассуждают, мнение свое свободно и явственно объявлять, по правому своему разумению и совести, не взирая на персону, так как в том пред его величеством и пред самим Богом ответ дать может" и т.д.*(1314). Начало это принято в действующее законодательство и считается основным правилом для всех тех мест, где удержалось коллегиальное делопроизводство. Свобода мнений обеспечивается сенаторам*(1315), членам государственного совета*(1316), членам местных установлений*(1317).

г) Указ 1724 года, января 20, предписал всем служащим в коллегиях повиноваться своим начальникам во всем, что "не противно указам".

Отсюда "возникала обязанность неисполнения" противных законам предписаний, под страхом ответственности*(1318) и обязанность представления по начальству. Развитие этих начал в действующем законодательстве уже рассмотрено нами в I томе*(1319).

3) При системе коллежского управления, интересы государства и законность действий обеспечиваются средствами надзора, теперь правильно устроенного. Петр Великий обратил особенное внимание на этот предмет. В его царствование были испытаны две системы надзора: система фискалов и прокуратура*(1320).

Система фискалов соответствует периоду областных реформ Петра, когда вся сила администрации была сосредоточена в губернских должностях, действовавших под верховным надзором и руководством сената. Назначение фискалов не состояло только в наблюдении за порядком и законностью делопроизводства в присутственных местах. Они не имели прямого и определенного законом участия в производстве дел. Обязанность фискала определяется так: "Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит, то должен обер-фискал позвать его пред Сенат (какой высокой степени ни есть) и тамо его уличить*(1321). Подобным же образом определены обязанности прочих фискалов. Итак, фискал есть как бы публичный обвинитель, действующий скрытными средствами, "тайно" надсматривающий и "проведывающий". Из самого характера фискальской должности понятно, почему она возбудило всеобщее неудовольствие. Сам Петр сознавался, что чин фискальский "зело ненавидим". Учреждение это пало, не дожив до преобразований Екатерины II*(1322).

Прокуратура явилась в конце царствования Петра, с развитием коллежского управления. Начало ей было положено учреждением знаменитой должности генерал-прокурора, в 1722 году. Обязанность его должна была состоять: 1) в надзирании за тем, чтобы Сенат свою должность хранил и в своем звании праведно и нелицемерно исполнял*(1323); 2) в наблюдении за тем, чтобы сенатские указы исполнялись подчиненными местами; 3) в наблюдении за деятельностью других коллегий, через подчиненных ему прокуроров. Последние, каждый относительно своей коллегии, были облечены правами генерал-прокурора. Средства прокурорского надзора не состояли уже в "тайном" проведывании о неправде; члены его состояли каждый при определенном установлении и пользовались явными, самим законом указанными средствами для противодействия беспорядкам и незаконным решениям. Главнейшим из них было право протеста, с правом представления высшему установлению и даже государю*(1324).

Система прокурорского надзора не только удержалась в последующем законодательстве, но и получила дальнейшее развитие. С изданием учреждения о губерниях и перенесением в них коллегий, прокурорскому надзору дан был весьма сложный вид*(1325). В общих чертах он уцелел до последнего времени*(1326), когда судебные уставы 1864 года преобразовали прокуратуру и дали ей иное назначение. Но, вместе с тем, права местного надзора сосредоточиваются в руках губернатора*(1327). В высших установлениях, должность генерал-прокурора (министра юстиции) сохранила часть своего прежнего значения.

4. Коллегиальное начало, как общий принцип для всех частей управления, не удержалось в России. Со второй половины XVIII столетия начало личное делает неудержимые успехи. В начале XIX века оно получает торжественное признание и выражается в учреждении министерств. Коллегиальная форма уцелела только в сенате и в местных установлениях, преимущественно в судебных*(1328). Следовательно, исчезла возможность и тех способов обеспечения законности управления, какие представляла коллегиальная форма. Самостоятельность членов коллегий заменилась строгим иерархическим подчинением своему начальству, подчинением, столь свойственным бюрократической форме. Средства надзора были уже неприменимы к системе министерств, оставалось обратиться к другому средству поддержания законности - именно к развитию ответственности должностных лиц. При первом учреждении министерств вопрос этот, по-видимому, был разрешен тем, что министры были поставлены под надзор сената, которому дано было право привлекать их к ответственности*(1329). Но, по замечанию Сперанского, закон 1802 года не достиг своей цели*(1330). В 1810 г., в пространной записке, поданной государю, он говорил, что недостатки системы 1802 года заключались, между прочим, в недостатке ответственности, которая "не должна состоять только в словах, но быть вместе и существенною*(1331). Действительно, новое учреждение министерств, 1811 года, говорит об ответственности министров гораздо пространнее*(1332). Свод учреждений губернских содержит в себе также много постановлений об этом предмете. Здесь содержатся а) постановления общие, касающиеся всех служащих в губернских установлениях*(1333), и б) правила об ответственности некоторых лиц и мест в особенности*(1334). Насколько осуществилась мысль Сперанского, мы увидим при изучении отдельных установлений.

_ 30. Распределение предметов ведомства и разделение властей тесно связано и с разграничением отдельных моментов - суда и администрации, т. е. с установлением инстанций в управлении, отличающихся друг от друга степенью власти и пространством действия. "Самою главною причиною неопределенности старинных инстанций,- говорит г. Дмитриев,- было неправильное разделение территории... для одних городов приказы составляли только вторую, а для других третью и даже четвертую инстанцию"*(1335). Попытки более правильного разделения территории, а вместе с тем и установления инстанций, начинаются с Петра Великого. Но его попытки не увенчались успехом. Только учреждение о губерниях дало твердое основание и для разделения территории, и для иерархического отношения должностей*(1336). Само учреждение о губерниях, после смерти Екатерины II, подверглось существенным изменениям. С одной стороны, некоторые инстанции, учрежденные Екатериною в местности, были уничтожены; с другой - появление министерств ввело в систему наших установлений новую инстанцию, устранив возможность непосредственного отношения верховной власти и Сената к местному управлению, о чем думала Екатерина II.

Основными инстанциями для общего управления остались: 1) уездные установления; 2) установления губернские; 3) министерства; 4) Правительствующий Сенат. Независимо от общего управления, некоторые части представляют особые деления, которые будут рассмотрены ниже.

На основании этих исторических данных здесь возможно будет представить классификацию наших учреждений.