§ 2. Понятие и принципы военного управления

Военное управление - организационная, исполнительная и распорядительная деятельность специально учрежденных государством военных органов, представляющая собой целенаправленное управленческое воздействие на Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых предусмотрена военная служба, на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, воинских уставов и иных нормативных правовых актов по непосредственному руководству их жизнью, бытом и боевой деятельностью, в интересах успешного и эффективного решения поставленных перед ними учебных, учебно-боевых и боевых задач военными методами и средствами.

Военное управление по своей правовой природе является сферой государственного управления. Оно осуществляется государственными органами, входящими в структуру федеральных органов исполнительной власти, а должностные лица, выполняющие функции военного управления, являются государственными служащими, выполняющими свои обязанности в интересах государства при прохождении военной службы или государственной гражданской службы.

В военном управлении выделяют два вида управления: административно-хозяйственное и оперативное управление.

Административно-хозяйственное управление по своему содержанию и формам правового регулирования близко к другим сферам государственного управления и включает: организацию подготовки войск, их материально-техническое обеспечение, подбор и расстановку кадров, регулирование взаимоотношений между военнослужащими и т.п. Изучение этих вопросов, а также организации, особенностей и правовых форм повседневной деятельности органов военного управления прямо и непосредственно относится к предмету военно-административного права (военной администрации).

Оперативное управление является наиболее ярко выраженной особенностью военного управления - управления боевыми действиями войск (сил). Командование, т.е. руководство вооруженной борьбой, является основой оперативного управления. Оперативное управление характеризуется быстротой, твердостью, решительностью, гибкостью, высокой оперативностью в принятии решений. Основными правовыми формами управления боевыми действиями войск (сил) являются боевой приказ, боевое распоряжение. Оперативное управление особенно ярко проявляется в основных формах применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск: стратегических операциях, операциях и боевых действиях - в крупномасштабной и региональных войнах; операциях и боевых действиях - в локальных войнах и международных вооруженных конфликтах; совместных специальных операциях - во внутренних вооруженных конфликтах; контртеррористических операциях - при участии в борьбе с терроризмом в соответствии с федеральным законодательством; миротворческих операциях.

Цели применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск в указанных формах:

- в крупномасштабной (региональной) войне в случае ее развязывания каким-либо государством (группой, коалицией государств) - защита независимости и суверенитета, территориальной целостности Российской Федерации и ее союзников, отражение агрессии, нанесение поражения агрессору, принуждение его к прекращению военных действий на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации и ее союзников;

- в локальных войнах и международных вооруженных конфликтах - локализация очага напряженности, создание предпосылок для прекращения войны, вооруженного конфликта либо для принуждения к их прекращению на ранних стадиях; нейтрализация агрессора и достижение урегулирования на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации и ее союзников;

- во внутренних вооруженных конфликтах - разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, создание условий для полномасштабного урегулирования конфликта на основе Конституции Российской Федерации и федерального законодательства;

- в операциях по поддержанию и восстановлению мира - разведение противоборствующих сторон, стабилизация обстановки, обеспечение условий для справедливого мирного урегулирования.

Управление боевыми действиями войск (сил) регламентируется боевыми уставами, а его содержание конкретизируется приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, боевыми приказами и распоряжениями. Правовое содержание управления боевыми действиями войск (сил) является предметом изучения оперативного права.

Основными принципами оперативного управления являются: 1) единоначалие; 2) централизация управления с предоставлением подчиненным инициативы в определении способов выполнения поставленных им задач; 3) твердость и настойчивость в реализации принятых решений; 4) оперативность и гибкость при реагировании на изменения обстановки; 5) личная ответственность командиров за принимаемые решения, применение подчиненных войск и результаты выполнения ими поставленных задач; 6) высокая организованность и творчество в работе командиров и штабов.

Система управления войсками, представляющая собой совокупность функционально взаимосвязанных между собой органов управления, пунктов управления и средств управления, должна отвечать таким организационно-техническим принципам, как высокая живучесть, помехозащищенность, надежность, и обеспечивать возможность как централизованного, так и децентрализованного управления частями (подразделениями).

Управление войсками (силами) во всех звеньях должно быть устойчивым, непрерывным, оперативным и скрытым, обеспечивать постоянную боевую и мобилизационную готовность штабов и войск, эффективное использование боевых возможностей войск и успешное выполнение ими поставленных задач в установленные сроки и в любых условиях обстановки.

Устойчивость управления достигается: правильным уяснением задачи, поставленной старшим начальником; настойчивым проведением в жизнь принятых решений; созданием, своевременным развертыванием пунктов и средств управления, поддержанием их в высокой боевой готовности, умелой организацией работы офицеров штабов и служб; проведением комплекса мероприятий по защите пунктов и средств управления от воздействия противника и противодействию его средствам поражения; поддержанием устойчивой связи с вышестоящим штабом, с подчиненными и взаимодействующими соединениями и частями; умелым расположением пунктов управления, организацией их всестороннего обеспечения и боевого применения средств управления.

Непрерывность управления обеспечивается своевременным сбором данных, постоянным знанием и всесторонней оценкой складывающейся обстановки; своевременным принятием решений и четкой постановкой задач подчиненным; комплексным использованием всех технических средств управления и связи, а также средств автоматизации управления войсками; своевременным перемещением пунктов управления; быстрой передачей (при необходимости) управления с одного пункта на другой и восстановлением нарушенного управления в кратчайшие сроки.

Под оперативностью управления понимается способность командиров и штабов осуществлять весь цикл управления в сроки, позволяющие подчиненным производить необходимую подготовку и выполнять поставленные им задачи; быстро реагировать на изменения обстановки; своевременно влиять на действия войск в интересах выполнения поставленных задач; применять средства автоматизации управления войсками и оружием.

Скрытость управления достигается: скрытным размещением и перемещением пунктов управления; использованием для постановки задач подчиненным метода личного общения; комплексным применением средств скрытой связи (автоматизированной системы управления, засекречивающей аппаратуры связи, шифровальной и кодировочной техники, ручных шифров и документов кодированной связи в сочетании с кодированными топографическими картами); техническими и организационными мерами защиты информации на объектах вычислительной техники и при использовании других технических средств передачи и обработки информации; строгим соблюдением правил и порядка использования средств связи и автоматизированной системы управления, установленных режимов их работы и мер радиомаскировки; ограничением круга лиц, имеющих право пользоваться средствами связи и автоматизированной системы управления, используемыми для управления; ограничением использования для управления войсками открытых каналов связи; максимальным ограничением круга лиц, привлекаемых к разработке планирующих и боевых документов; правильной организацией секретного делопроизводства, особенно в полевых условиях, обеспечением сохранности документов; воспитанием личного состава в духе высокой бдительности; своевременным выявлением возможных каналов утечки секретной информации и их закрытием.

Решая задачи командования войсками (силами), органы военного управления призваны обеспечить постоянную боевую готовность войск, эффективное использование современных средств вооруженной борьбы.

Особенности военного управления выражаются в тех принципах, на которых построена деятельность органов военного управления.

Основными организационно-правовыми принципами военного управления являются централизация руководства, единоначалие на правовой основе, воинская дисциплина.

Централизация руководства при осуществлении военного управления находит свое выражение:

- в установлении единого и общего для всех видов Вооруженных Сил Российской Федерации и родов войск командования;

- в наделении центральных органов военного управления всей полнотой прав по руководству подчиненными войсками (силами), объединению и направлению по единому плану деятельности всех нижестоящих органов военного управления;

- в безусловной обязательности правовых актов вышестоящих органов военного управления для нижестоящих и подчинении последних по вертикали.

Вместе с тем принцип централизации не означает сосредоточения в центральных органах военного управления всех функций военного управления, а предусматривает предоставление определенной самостоятельности и творческой инициативы нижестоящим органам военного управления в целях самостоятельного выбора путей и средств выполнения приказов и директив вышестоящих органов военного управления, чтобы это выполнение было не формальным, а инициативным и творческим, чтобы подчиненные органы имели точно определенные права и обязанности и несли строгую ответственность за руководство подчиненными им войсками (силами).

Различается несколько форм подчинения при централизованном управлении: прямое подчинение, непосредственное подчинение, оперативное подчинение и подчинение по специальным вопросам.

Прямое подчинение означает подчинение во всех отношениях всем вышестоящим командирам (начальникам), начиная с непосредственного.

Непосредственное подчинение означает подчинение ближайшему прямому начальнику. Так, например, непосредственное подчинение предусматривает подчиненность командующему войсками военного округа по всем вопросам. Непосредственно подчиненные объединения, соединения, воинские части, организации Вооруженных Сил Российской Федерации и военные комиссариаты используются и выполняют поставленные задачи по решениям и планам командующего войсками военного округа.

Прямые, как и непосредственные, начальники несут ответственность за состояние подчиненных им соединений, воинских частей и учреждений.

Оперативное подчинение является не полным и обычно временным подчинением лицу, не являющемуся прямым начальником. Оперативный начальник имеет право ставить оперативные и тактические задачи подчиненному ему в этом отношении соединению (воинской части) и несет за эту сторону деятельности ответственность.

Так, Министром обороны Российской Федерации (Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации) в оперативное подчинение командующего войсками военного округа могут быть переданы не входящие в состав военного округа объединения, соединения, воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, дислоцированные (развертывающиеся) на территории военного округа.

В соответствии с Планом применения Вооруженных Сил Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, а также совместными нормативными правовыми актами Министра обороны Российской Федерации и федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, в состав которых входят войска, воинские формирования и органы, для решения задач в области обороны в оперативное подчинение командующего войсками военного округа могут передаваться другие войска, воинские формирования и органы.

Оперативное подчинение предусматривает постоянную или временную, на период подготовки и выполнения задач, подчиненность объединений, соединений и воинских частей командующему войсками военного округа, в том числе по вопросам боевой и мобилизационной готовности. При этом переданные в его оперативное подчинение объединения, соединения и воинские части сохраняют непосредственное подчинение соответственно главным командованиям видов и командованиям родов войск Вооруженных Сил Российской Федерации, главным и центральным управлениям Министерства обороны Российской Федерации, а также органам управления других войск, воинских формирований и органов.

Оперативно подчиненные командующему войсками военного округа войска (силы) применяются по его решениям и планам.

Командующий войсками военного округа осуществляет постановку задач оперативно подчиненным ему войскам (силам) (в отношении других войск, воинских формирований и органов - боевых задач), планирует, организует и контролирует их выполнение, организует совместную подготовку и взаимодействие с другими войсками (силами), осуществляет управление (боевое управление) ими и несет ответственность за выполнение поставленных задач.

Подчинение по специальным вопросам - это подчинение в специальном отношении по отдельным вопросам службы или по какому-либо специальному кругу деятельности лицу, не являющемуся прямым начальником.

По специальным вопросам командующему войсками военного округа подчиняются объединения, соединения, воинские части, учреждения, организации, военные образовательные учреждения профессионального образования Вооруженных Сил Российской Федерации, не входящие в состав военного округа, а также другие войска, воинские формирования и органы, дислоцированные на территории военного округа.

Подчинение по специальным вопросам предусматривает подчиненность командующему войсками военного округа по вопросам: боевой и мобилизационной готовности; гарнизонной и караульной служб; комплектования войск личным составом и его первоначального обучения; поддержания воинской дисциплины и правопорядка; финансового, технического, тылового, морально-психологического и специального обеспечения (кроме других войск, воинских формирований и органов), а также по иным вопросам, определенным нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Для отдельных объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации с учетом специфики их деятельности Министром обороны Российской Федерации (Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации) может ограничиваться круг специальных вопросов, по которым они подчиняются командующему войсками военного округа.

Подчинение по специальным вопросам устанавливается в положениях о службах, например в Положении о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации.

В Военной доктрине Российской Федерации выделяется принцип сочетания твердого централизованного руководства военной организацией государства с гражданским контролем ее деятельности. Это означает, что деятельность по централизованному руководству органами военного управления подконтрольна гражданскому обществу, в том числе через деятельность общественных советов, Общественную палату Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и другие социальные институты.

Единоначалие на правовой основе рассматривается как один из основных принципов военного управления. Суть единоначалия состоит в том, что командир (начальник) при исполнении своих обязанностей наделен функциями представителя исполнительной власти, организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, обеспечен всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и на него возлагается персональная ответственность перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего.

Единоначалие - принцип организационно-правовой. Он определяет форму взаимоотношений между начальником и подчиненным, способ принятия и исполнения решений.

Принцип единоначалия не исключает, а предполагает возможность и необходимость коллективного обсуждения подготавливаемых командиром (начальником) решений по наиболее важным вопросам. Коллективное обсуждение - важнейшее средство использования знаний и опыта подчиненных. Оно помогает командиру принять наиболее правильное решение, укрепляет его связь с подчиненными, способствует их профессиональному росту и воодушевляет на инициативное, творческое выполнение принятых командиром решений.

Военное законодательство, закрепляя и регулируя конкретные правовые формы осуществления принципа единоначалия на правовой основе, решает следующие основные задачи.

Во-первых, военное законодательство исходит из того, что командиру-единоначальнику должен быть предоставлен такой объем прав, который обеспечивал бы безусловный контроль командира над всеми сторонами жизни и деятельности воинской части и его самостоятельность в единоличном решении основных вопросов управления. Эта задача требует правильного распределения функций управления, обязанностей и прав между воинскими должностными лицами.

Во-вторых, задача правового регулирования единоначалия на правовой основе состоит в том, чтобы обеспечить соблюдение принципа законности военного управления, т.е. создать достаточные правовые гарантии того, чтобы единоначалие осуществлялось не иначе, как на основе и во исполнение федеральных законов.

Понятие законности достаточно широко исследовалось учеными-правоведами, большинство из которых определяют законность как политико-правовой режим, характеризующийся точным и неуклонным соблюдением Конституции, исполнением законов и иных социальных, политических и правовых предписаний всеми субъектами права <43>. Юридическая наука рассматривает законность в социальном, политическом, юридическом и психологическом аспектах. Социальный аспект включает в себя требования общества к государству и праву, исполнение которых необходимо для его нормального функционирования и развития. Политический аспект выражает необходимость принятия и выполнения таких решений, которые способствуют исполнению предписаний правовых норм всеми субъектами права. Юридический аспект проявляется в правотворческой и правоприменительной деятельности, направленной на принятие и реализацию необходимых правовых норм. Психологический - выражается в понимании и осознании необходимости исполнять правовые предписания и в конкретных психологических переживаниях людей, связанных с правотворческой и правоприменительной деятельностью государства.

--------------------------------

<43> См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность: Очерк теории. М., 1976; Клочников В.В. Требования законности: понятие, виды, генезис // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник статей. М., 1997. С. 134 - 139; и др.

В отношении принципа законности необходимо отметить следующее:

- он предполагает, что функционирование и развитие военного управления имеют прочные правовые основания, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и состоят в их практической реализации;

- он обусловливает актуальность своевременного и правильного правового регулирования изменений в содержании, организационной структуре, элементах деятельности субъектов военного управления;

- он требует четкого порядка их нормативной деятельности, особенно принятия и исполнения правовых актов;

- он служит основой для формирования и поддержания сознательной дисциплины и ответственности субъектов военного управления.

Нарушение законности, принятие незаконного акта или совершение неправомерных действий, недобросовестное исполнение служебных обязанностей могут причинить вред интересам военной службы.

Наиболее наглядна динамика выявления военными прокурорами незаконных правовых актов командования. По итогам 1996 г. 2976 приказов командиров противоречили требованиям закона. В 1997 г. таких нарушений было уже 3951 (+ 32,8%), в 1998 г. - 5613 (+ 29,6%), в 1999 г. - 6972 (+ 24,2%), в 2000 г. - 8735 (+ 25,3%) и в 2001 г. - 9131 (+ 4,5%). Таким образом, за указанный период объем названных правонарушений увеличился более чем втрое. Нарушения закона допускаются во всех командных звеньях: от командира воинской части до руководителя федерального органа. В 2001 г. по протестам главного военного прокурора отменены 10 приказов министров обороны и внутренних дел Российской Федерации, директора Федеральной пограничной службы Российской Федерации. По требованию военных прокуроров ежегодно восстанавливаются права сотен тысяч военнослужащих и членов их семей (в 2001 г. - 305,5 тыс. человек) <44>.

--------------------------------

<44> Савенков А.Н. Конституционная законность и военная безопасность России. М., 2002. С. 4 - 5.

Количество злоупотреблений должностными полномочиями в органах военного управления из года в год постоянно растет. Например, в 2002 г. (по сравнению с 2001 г.) количество злоупотреблений должностными полномочиями, зарегистрированных военными прокурорами, имело положительную динамику (1,4%). В 2003 г. по сравнению с 2002 г. отмечен рост злоупотреблений должностными полномочиями (+ 25,8%) и превышения должностных полномочий (+ 23,8%), основную массу которых составили рукоприкладства офицеров (+ 34,2%). В первом полугодии 2004 г. военной прокуратурой учтено должностных преступлений на 18% больше, чем в первом полугодии 2002 г., причем в основном за счет случаев превышения должностных полномочий, связанных с применением рукоприкладства командиров и начальников к подчиненным <45>.

--------------------------------

<45> Материалы Коллегии Главной военной прокуратуры 2003 - 2004 гг.

Важным принципом военного управления является обеспечение воинской дисциплины, т.е. строгого и точного соблюдения всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами Российской Федерации, общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации и приказами командиров (начальников). Воинская дисциплина основывается на осознании каждым военнослужащим воинского долга и личной ответственности за защиту Российской Федерации. Она строится на правовой основе, уважении чести и достоинства военнослужащих. Это говорит о правовом характере воинской дисциплины, о глубокой органической связи, которая существует между законностью в военном управлении и воинской дисциплиной.

Таковы основные научные принципы военного управления. Они действуют в единстве и взаимосвязи, дополняя друг друга, создавая тем самым единую систему.

Системное использование принципов военного управления позволяет, с одной стороны, создать эффективное, действенное, соответствующее национальным интересам управление в сфере обороны и безопасности, а с другой стороны, обеспечить эффективную деятельность субъектов военной безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными нормативными правовыми актами.