§ 2. Основные виды актов органов военного управления

и требования, предъявляемые к ним

Многолетняя практика военно-управленческой деятельности выработала большое разнообразие актов военного управления, которые можно классифицировать по разным основаниям, наиболее важными из которых являются:

1) по форме издания:

- приказ - основной вид актов военного управления, представляющий собой обязательное для исполнения письменное повеление органа военного управления, воинского должностного лица <59>;

--------------------------------

<59> Приказами и директивами могут утверждаться другие акты военного управления - уставы, инструкции, положения, руководства, наставления и др.

- директива - оперативный (боевой) или служебный документ по управлению войсками (силами);

- приказание - акт, издаваемый начальником штаба от имени командира воинской части, в котором до подчиненных доводятся задачи по отдельным вопросам;

- указание - распорядительный акт военного управления, издаваемый преимущественно по вопросам информационно-методического характера, а также по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов (директив) и других актов вышестоящих органов;

- постановление - правовой акт, содержащий решение коллегиального органа или должностного лица (например, постановление военного совета, постановление о возбуждении уголовного дела и др.);

- предписание - письменное распоряжение, составленное по определенной форме, в котором командир (начальник) указывает подчиненному военнослужащему, где, что и к какому сроку тот должен выполнить (например, предписание на проведение проверки, предписание об убытии к новому месту прохождения военной службы). Предписание удостоверяет, что данное лицо уполномочено и обязано выполнить действия, указанные в нем;

2) по юридическим свойствам:

- нормативные акты военного управления - акты военного управления, содержащие правила поведения общего характера, рассчитанные на неопределенный круг лиц и многократное применение;

- индивидуальные акты военного управления - акты военного управления, предназначенные на основе и во исполнение нормативных правовых актов регулировать конкретные вопросы, которые распространяются на конкретное лицо или определенную группу лиц (например, о присвоении военнослужащему воинского звания, о назначении на воинскую должность, об увольнении с военной службы, о назначении в суточный наряд и т.п.);

3) по издающим органам. По данному основанию акты военного управления классифицируются в соответствии с системой органов военного управления. Данной классификацией определяется юридическая сила актов военного управления: чем выше находится соответствующий орган в общей системе органов военного управления, тем выше юридическая сила изданного им акта военного управления (акты Министра обороны Российской Федерации; акты Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации; акты главнокомандующих видами Вооруженных Сил Российской Федерации; акты командующих войсками военных округов, флотами; акты командиров соединений; акты командиров воинских частей и т.д.);

4) по правообязанным субъектам:

- акты, обращенные к органам военного управления и воинским должностным лицам;

- акты, обращенные к конкретным военнослужащим и воинским должностным лицам;

- акты, обращенные к гражданам, находящимся в запасе, или призывникам;

- акты, обращенные к лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации;

5) по характеру регулируемых вопросов:

- акты управления боевыми действиями войск;

- акты управления боевой подготовкой войск;

- акты по вопросам материально-технического обеспечения войск;

- акты по вопросам социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих;

- акты по вопросам укрепления законности, правопорядка, воинской дисциплины;

- акты по другим сферам жизнедеятельности войск (сил).

Рассмотрим более подробно основные формы актов военного управления.

Центральное место в системе актов военного управления занимает приказ, который представляет собой "акт руководителя органа государственного управления, государственного учреждения" <60> или "официальное распоряжение того, кто облечен властью" <61>. С.В. Бошно определяет приказ как локальный организационно-распорядительный правоприменительный документ властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия <62>.

--------------------------------

<60> Советский энциклопедический словарь. М., 1987. С. 1059.

<61> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 512.

<62> Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. N 12. С. 60.

Применительно к воинским правоотношениям приказ представляет собой распоряжение командира (начальника), обращенное к подчиненным и требующее обязательного выполнения определенных действий, соблюдения тех или иных правил или устанавливающее какой-либо порядок, положение. Приказ как акт военного управления может осуществлять регулирование общественных отношений в военной организации государства как непосредственно, т.е. правила поведения субъектов воинских правоотношений могут содержаться в его "приказной" части, так и опосредованно, т.е. посредством утверждаемых данным приказом других актов военного управления - положений, наставлений, инструкций, руководств, уставов и т.д.

Особое место в управлении повседневной жизнедеятельностью военных организаций занимают приказы командира (начальника) по строевой части, которыми согласно Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. N 170, регламентируются следующие вопросы:

а) зачисление военнослужащих в списки личного состава воинской части, на обеспечение;

б) исключение военнослужащих из списков личного состава воинской части, с обеспечения в связи с убытием к новому месту военной службы, в связи с увольнением с военной службы, в связи с гибелью (смертью);

в) изменения в персональных учетных данных личного состава;

г) нахождение на лечении и возвращение на службу из лечебного учреждения;

д) назначение на воинские должности, присвоение воинских званий;

е) прием на работу, перевод на другую работу и увольнение с работы лиц гражданского персонала;

ж) убытие в командировки, отпуска, на учебу и прибытие из командировок, отпусков и с учебы;

з) применение поощрений и наложение взысканий;

и) другие вопросы, право решения которых предоставлено командиру (начальнику) воинской части.

Кроме того, приказами командира (начальника) воинской части по строевой части определяется состав суточного наряда.

Директива как разновидность актов военного управления близка к приказу, однако отличается от него меньшей юридической силой, большей оперативностью доведения до исполнителей, касается более узкого круга регулируемых общественных отношений и меньшего круга лиц и, как правило, рассчитана на ограниченный срок действия. Словари определяют директиву (фр. direktive, от лат. dirigo - направляю) как "руководящие указания высшего органа органам подчиненным" <63>; оперативный (боевой) или служебный документ по управлению войсками (силами), содержащий руководящие указания по подготовке и ведению операций (боевых действий), обучению, штатной организации, снабжению и другим вопросам их жизнедеятельности <64>.

--------------------------------

<63> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 143.

<64> Военная энциклопедия: В 8 т. Т. 3. М., 1995. С. 79.

Согласно Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации директива представляет собой распорядительный служебный документ, содержащий указания по подготовке и ведению боевых действий, вопросам боевой готовности, всестороннего обеспечения войск (сил), боевой и оперативной подготовке, обучению, воспитанию, штатной организации и другим вопросам жизни и деятельности войск (сил). Как правило, директива регулирует воинские правоотношения непосредственно, однако в отдельных случаях директивами, как и приказами, могут утверждаться другие акты военного управления и служебные документы (планы, перечни, программы и т.п.).

К понятию "директива" близка такая не используемая в настоящее время форма актов военного управления, как "диспозиция", под которой понималось "письменное приказание военачальника, в котором излагались распоряжения для движения или боя. Отличительными чертами всякой диспозиции должны быть ясность, точность, краткость без ущерба полноте, чтобы план старшего начальника как в целом, так и в частностях мог быть объят каждым из исполнителей" <65>. Диспозиции отдавались только на один день, заключали в себе категорическое приказание на один определенный случай и требовали безусловного исполнения во всем, касающемся поставленной свыше цели.

--------------------------------

<65> Военное дело. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона / Ред.-сост. И.Е. Арясов. М., 2006. С. 200.

Устав - это свод правил, положений, устанавливающих организацию, устройство, порядок деятельности чего-нибудь <66>. Соответственно воинский устав представляет собой нормативно-правовой свод правил поведения и деятельности военнослужащих, установленный на длительное время и регулирующий определенную сторону жизни, быта, подготовки и боевого применения Вооруженных Сил Российской Федерации или отдельных их составных частей (видов и родов войск Вооруженных Сил Российской Федерации). Воинские уставы - это внутренне согласованная, проверенная жизнью, постоянно обогащаемая практикой и опытом военного строительства система правовых и моральных норм поведения и деятельности военнослужащих <67>. Общевоинские уставы (ДУ ВС РФ, УВС ВС РФ, УГ и КС ВС РФ) утверждаются Указом Президента Российской Федерации, другие уставы - соответствующими приказами Министра обороны Российской Федерации.

--------------------------------

<66> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 730.

<67> Военное право: Учебное пособие. С. 69.

Разновидностью воинского устава является Боевой устав, под которым понимается официальный руководящий документ, определяющий основы боевых действий соединений, частей и подразделений вида Вооруженных Сил Российской Федерации, рода войск, цели, задачи, принципы их боевого применения и основные положения по подготовке и ведению боя, а также по его всестороннему обеспечению и управлению войсками (силами). Боевые уставы разрабатываются на основе положений военной доктрины государства, военной науки, боевого опыта, опыта боевой подготовки соединений и воинских частей, их организационно-штатной структуры, уровня и перспектив оснащения оружием и военной техникой <68>.

--------------------------------

<68> Военная энциклопедия: В 8 т. Т. 1. М., 1997. С. 522.

Помимо собственно уставов, к числу уставных документов относятся такие формы военно-правовых актов, как наставления и руководства.

Наставление по своему буквальному смыслу означает "поучающее указание, нравоучение; руководство, инструкция" <69>. Как разновидность актов военного управления наставление представляет собой официальный уставной документ, содержащий рекомендации и указания по вопросам подготовки, ведения и обеспечения боевых действий оперативных и оперативно-стратегических объединений, боевого применения подразделений, частей и соединений специальных войск и служб, а также по вопросам боевой подготовки. Для специальных войск наставления выпускаются вместо боевых уставов. По предназначению наставления могут быть: по боевому применению войск (сил), организации и ведению боевых действий, в том числе в особых условиях; по службе штабов; по видам обеспечения военных действий; по различным предметам (разделам) боевой подготовки; по устройству и эксплуатации оружия и военной техники и другим вопросам <70>. Примерами использования данной формы нормативных правовых актов можно назвать Наставление по физической подготовке и спорту, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 31 декабря 2000 г. N 631; Наставление по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденное Министром обороны Российской Федерации 8 августа 2001 г.

--------------------------------

<69> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 335.

<70> Военная энциклопедия: В 8 т. Т. 5. М., 2001. С. 388.

Руководство - это "то, чем следует руководствоваться в работе; учебное пособие по какому-нибудь предмету" <71>. Руководство представляет собой нормативный правовой уставной документ, содержащий указания и требования по вопросам ведения боевых действий, боевой подготовки, устройства и эксплуатации вооружения и военной техники, хранения военного и другого имущества, ведения служебной переписки и делопроизводства <72> (например, Руководство по комплектованию Вооруженных Сил Российской Федерации солдатами, матросами, сержантами и старшинами, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 16 января 2001 г. N 30; Руководство по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 222).

--------------------------------

<71> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 597.

<72> Военная энциклопедия: В 8 т. Т. 7. М., 2003. С. 291.

Положение представляет собой правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов <73>. В числе особенностей данной формы правовых актов в научной литературе отмечается их кодифицированный характер <74>. Положение - это кодифицированный нормативный правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, систему однородных органов, организаций <75>. Применительно к воинским правоотношениями положение представляет собой нормативный правовой акт, которым регулируется определенная область военно-служебных отношений либо устанавливается структура и правовое положение какого-либо органа военного управления (см., например, Положение о Главном правовом управлении Министерства обороны Российской Федерации, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 11 сентября 2007 г. N 355; Положение о продовольственном обеспечении Вооруженных Сил Российской Федерации на мирное время, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 22 июля 2000 г. N 400).

--------------------------------

<73> Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1289.

<74> Бошно С.В. Современное развитие теории и практики кодифицированных актов // Современное право. 2003. N 12. С. 12.

<75> Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов. С. 60.

Инструкция (лат. instructio - наставление, устройство) - юридический акт, издаваемый в целях разъяснения закона или иного нормативного акта; указание о порядке выполнения какой-либо работы, пользования машиной и т.д. <76>. Инструкция представляет собой разновидность нормативного правового акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования инструкции выступают действия субъектов права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом (физическим или юридическим) определенных действий по исполнению предписаний нормативного акта более высокой юридической силы (например, Инструкция о порядке осуществления выплат юридическим консультациям и коллегиям адвокатов в качестве вознаграждения и (или) компенсации расходов при оказании ими юридической помощи военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по вопросам, связанным с прохождением военной службы, а также по иным основаниям, установленным федеральными законами, утвержденная Приказом Министра обороны Российской Федерации от 13 октября 2005 г. N 430; Инструкция о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 марта 2004 г. N 77).

--------------------------------

<76> Советский энциклопедический словарь. М., 1987. С. 494.

Правила представляют собой постановления, предписания, устанавливающие порядок чего-нибудь <77>. Правила являются самостоятельным нормативным правовым актом, детально регулирующим порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности. В этом смысле к правилам близка инструкция (см. выше), однако между ними имеются и различия. По справедливому утверждению С.В. Бошно, правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие; инструкция же регулирует действия субъектов по поводу предметов материального мира <78> (например, инструкция по заполнению, по выдаче и т.д.). Таким образом, правила - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок действий субъектов права, последовательность и содержание этих действий, специальные стороны деятельности, решение технических, процедурных вопросов <79> (например, Федеральные авиационные правила производства полетов государственной авиации, утвержденные Приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 сентября 2004 г. N 275; Правила составления запросов, утвержденные Директивой Министра обороны Российской Федерации от 25 марта 1995 г. N Д-6).

--------------------------------

<77> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 498.

<78> Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов. С. 55.

<79> Там же. С. 59.

Порядок является синонимом понятия "правило", поскольку с помощью правил (форма акта) закрепляется порядок (содержание акта). Словарь русского языка определяет понятие "порядок" как правила, по которым совершается что-нибудь; существующее устройство, режим чего-нибудь <80>. Однако, несмотря на схожесть указанных понятий достаточно часто в нормотворческой деятельности понятие "порядок" используется в качестве самостоятельной формы правового акта (например, Порядок обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденный Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 июня 2006 г. N 200; Порядок выдачи и учета направлений на обучение в гражданских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и на подготовительных отделениях (курсах) указанных образовательных учреждений военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет не менее трех лет, утвержденный Приказом Министра обороны Российской Федерации от 28 апреля 2006 г. N 176).

--------------------------------

<80> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 489.

Кроме того, в практике правотворческой деятельности в сфере военно-административных отношений применяются и другие формы актов военного управления:

- концепция - документ, содержащий систему взглядов, замысел действий в какой-либо сфере действий (например, Концепция безопасности военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная Директивой Министра обороны Российской Федерации от 12 июля 1997 г. N Д-10; Концепция воспитательной работы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденная Приказом Министра обороны Российской Федерации от 11 марта 2004 г. N 70);

- перечень - перечисление чего-либо по порядку, а также список с таким перечислением <81> (например, Перечень мероприятий, которые проводятся без ограничения общей продолжительности еженедельного служебного времени военнослужащих, утвержденный Приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 ноября 1998 г. N 492; Перечень должностных лиц из числа военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на штатных воинских должностях в военных автомобильных инспекциях, уполномоченных применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, утвержденный Приказом Министра обороны Российской Федерации от 31 октября 2005 г. N 453);

--------------------------------

<81> Там же. С. 441.

- основы - документ, в котором излагаются исходные, главные положения чего-либо <82> (например, Основы организации воспитательной работы в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденные Приказом Министра обороны Российской Федерации от 28 февраля 2005 г. N 79);

--------------------------------

<82> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 396.

- программа - содержание и план какой-либо деятельности, выполнения каких-либо работ <83> (например, Программа проведения эксперимента по взаимодействию подразделений Госавтоинспекции и военных комиссариатов при совершении регистрационных действий с принадлежащими гражданам Российской Федерации транспортными средствами, подлежащими учету в военных комиссариатах, утвержденная совместным Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации от 25 ноября 2005 г. N 968/506);

--------------------------------

<83> Советский энциклопедический словарь. С. 1063.

- регламент - совокупность правил, определяющих порядок деятельности государственного органа, учреждения, организации <84> (например, Регламент Министерства обороны Российской Федерации, утвержденный Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 ноября 2006 г. N 100);

--------------------------------

<84> Советский энциклопедический словарь. С. 1111.

- требования - правила, условия, обязательные для выполнения <85> (например, Квалификационные требования по воинским должностям руководящего, профессорско-преподавательского и научного состава военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и бюджетных учреждений (организаций) науки Министерства обороны Российской Федерации, утвержденные Приказом Министра обороны Российской Федерации от 8 мая 2003 г. N 155);

--------------------------------

<85> Там же. С. 701.

- рекомендации - советы, пожелания о наиболее целесообразном порядке действий в какой-либо сфере жизнедеятельности (например, Рекомендации по организации работы службы охраны труда вида Вооруженных Сил Российской Федерации, округа, группы войск, флота, армии, флотилии, рода войск, главного и центрального управления Министерства обороны Российской Федерации, утвержденные Приказом Министра обороны Российской Федерации от 12 сентября 1995 г. N 302).

Существующее многообразие форм актов военного управления затрудняет пользование ими в повседневной деятельности, вносит ненужную путаницу в систему правового регулирования общественных отношений в сфере обороны и безопасности государства, а порой ставит в весьма затруднительное положение разработчиков проекта того или иного акта военного управления. Действительно, достаточно трудно провести различие между, например, актом, именуемым "порядок", и актом под названием "правила"; тем более, как уже указывалось выше, даже словари русского языка рассматривают данные понятия как синонимы. То же самое можно сказать об актах под названиями "руководство" и "наставление", поскольку провести грань различия между ними очень непросто. А иногда встречаются и вовсе весьма причудливые сочетания типа "Инструкция о порядке...", "Положение о порядке..." (например, Инструкция о порядке санаторно-курортного обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная Приказом Министра обороны Российской Федерации от 20 августа 1999 г. N 360; Положение о порядке осуществления военным образовательным учреждением высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации платной деятельности в области образования и в других областях, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 января 2004 г. N 25).

Между тем в п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, изложен исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, которые могут издаваться федеральными органами исполнительной власти: 1) постановления; 2) приказы; 3) распоряжения; 4) правила; 5) инструкции; 5) положения. Здесь же содержится запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм.

В целях наведения порядка в данном вопросе представляется целесообразным в Министерстве обороны Российской Федерации, иных федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, подготовить и издать нормативные правовые акты, своего рода "приказы о приказах", устанавливающие конкретные виды ведомственных нормативных правовых актов, используемых в нормотворческой деятельности указанных органов, с четким разграничением их функционального предназначения.

Акты военного управления, разрабатываемые и издаваемые органами военного управления, должны отвечать определенным требованиям, основными из которых являются <86>:

--------------------------------

<86> Указанные требования изложены в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, и в Инструкции о порядке подготовки и представления на подпись проектов правовых актов Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 ноября 1997 г. N 450.

а) акты военного управления не должны противоречить законам и иным нормативным правовым актам более высокой юридической силы; они должны быть изданы на их основе и в установленных в них целях;

б) акты военного управления, имеющие нормативный характер, должны полностью охватывать рассматриваемые вопросы, действовать длительное время без изменений и дополнений. По одному и тому же вопросу должен действовать, как правило, один нормативный правовой акт;

в) структура акта военного управления должна быть простой и удобной для работы и обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Термины акта должны соответствовать терминологии, принятой в международных договорах, законодательстве Российской Федерации, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, и употребляться в одном и том же значении во всем тексте акта. Если употребляются специальные или новые термины, то их значение должно быть понятно из текста либо разъяснено в примечаниях;

г) в актах военного управления не допускается дублирование норм, содержащихся в иных нормативных правовых актах. При необходимости делаются ссылки на ранее изданные акты;

д) форма акта военного управления должна содержать следующие основные атрибуты:

- титульная часть, которая включает наименование вида правового акта (приказ, директива и т.п.), дату и номер (проставляются соответственно при подписании и издании акта), место издания;

- заголовок акта;

- текст акта, состоящий из вступительной и распорядительной части. Во вступительной части кратко излагаются цели и задачи предписываемых действий, факты и события, послужившие причиной издания правового акта. Если предписываемые действия не нуждаются в разъяснении, то вступительная часть может отсутствовать. В распорядительной части акта военного управления излагаются требования, распоряжения, указания, предписания, правила поведения, устанавливаются сроки их выполнения и т.п.;

- подпись, которая состоит из наименования должности, воинского звания, инициала имени и фамилии должностного лица, подписывающего правовой акт;

е) проект акта военного управления должен пройти обязательную правовую экспертизу в соответствующем подразделении юридической службы;

ж) нормативные правовые акты Министерства обороны Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, независимо от срока их действия подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.