Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика м.С. Студеникина

Источник:

"ВСТУПЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА В СИЛУ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА" (М.С. Студеникина) ("Журнал российского права", N 7, 2000)

Студеникина Марина Семеновна - ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Закон как регулятор общественных отношений начинает действовать, то есть порождать определенные права и обязанности, только тогда, когда он вступает в силу. Именно с этого момента закон становится обязательным для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан. Поэтому установление точного времени вступления закона в силу - важный элемент и в самом законодательстве, и в правоприменении.

Вступление закона в силу неразрывно связано с обязательным доведением его до всеобщего сведения через официальное опубликование. В основе этого правила лежит презумпция о том, что объективная невозможность узнать содержание закона логически должна освобождать от обязанности его выполнения. Здесь уместно напомнить образное выражение К. Архипова, высказанное им еще в 1925 г.: "Возложить на тех, кому неведомо содержание постановлений, обязанность выполнять их выходит за пределы сил человеческих"¹

Несмотря на аксиоматичность такого правила, требование о вступлении закона в силу только после его официального опубликования в российском законодательстве впервые было сформулировано лишь в 1991 г. в Декларации прав и свобод человека и гражданина². Причем вначале это требование касалось только той части законов, которые предусматривали наказания граждан или ограничивали их права и свободы (ст. 35 Декларации). В последующем положение об обязательной публикации всех без исключения законов, независимо от предмета их регулирования, было закреплено в Конституции Российской Федерации 1993 года. В ч. 3 ст. 15 Конституции указывались и последствия несоблюдения требования об обязательной официальной публикации законов: неопубликованные законы не применяются, то есть не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования отношений, применения каких-либо санкций к организациям, должностным лицам и гражданам за неисполнение содержащихся в них предписаний. Другими словами, неопубликование закона делает сам закон ничтожным.

Порядок и сроки вступления законов в силу нормативно урегулированы. Базовым актом для федеральных законов является Закон от 14 июня 1994 года (с изменениями и дополнениями от 22 октября 1999 года) "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон об опубликовании)³. Первоочередного внимания и комментирования заслуживают, с нашей точки зрения, четыре позиции, закрепленные этим Законом.

1. Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации. Интересно отметить, что исторически российское законодательство в своем развитии прошло несколько этапов, характеризовавшихся как разновременным (в зависимости от момента поступления на места официальных изданий с текстом закона), так и одновременным на всей территории страны вступлении в силу законов⁴. Бесспорно, закрепление в действующем российском законодательстве принципа одновременного вступления в силу федеральных законов следует признать положительным фактором в правовом регулировании. Такой подход наиболее совместим с принципом единой законности, помогает обеспечить равенство граждан и других субъектов права, значительно смягчает трудности практического характера, возникающие в правоприменительной деятельности.

2. Вопросы вступления законов в силу могут регламентироваться только нормативными актами, имеющими форму закона. Это важная новелла в российском законодательстве. Следует напомнить, что еще в недалеком прошлом, в бытность, например, Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, порядок введения в действие конкретного закона мог определяться актом меньшей юридической силы, а именно постановлением законодательного органа, принявшего закон. Сами постановления и Съезда народных депутатов РСФСР, и Верховного Совета РСФСР считались по Конституции РСФСР подзаконными актами. Тем не менее в них нередко предусматривались определенные изъятия из закона, ограничения в его применении, особенно в части норм, имеющих обратную силу. Такая практика нарушала установленную Конституцией иерархию нормативных актов и противоречила принципу законности.

Сейчас соответствующие нормы о вступлении конкретного закона в силу содержатся либо в специальном разделе того же закона, являясь его заключительной частью, либо в специальном законе о введении в действие. С нашей точки зрения, первый вариант предпочтительнее (если, конечно, речь не идет о слишком большом количестве норм о порядке введения), и вот почему. Во-первых, нормы о вступлении в силу по своему содержанию представляют собой органическую часть самого закона о конкретном позитивном регулировании и разрывать их чаще всего нецелесообразно. Во-вторых, такой подход ориентирует законодателя на решение всех вопросов действия закона в комплексе и ограничивает возможность значительного разрыва во времени между принятием основного закона и акта о введении его в действие. В-третьих, исключается искусственное увеличение количества самих законов, что в условиях бума законотворчества немаловажно для реального обеспечения идеи систематизации законодательства.

3. В базовом Федеральном законе об опубликовании установлено, что федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Значимость этой нормы несомненна. Она направлена на то, чтобы избежать неоправданных задержек с опубликованием (а значит, и со вступлением в силу) федеральных законов. Ведь не секрет, что, используя сугубо технический прием задержки с опубликованием, структуры, не относящиеся к законодательной ветви власти, могут на длительное время отсрочить вступление в силу уже принятого закона, заблокировать тем самым его реализацию.

4. Законодательным путем закреплен принцип определения сроков для вступления законов в силу после их опубликования. Общее правило для федеральных законов таково: они вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Нет особой необходимости доказывать, какую важную роль играет вступление закона в силу не сразу после его опубликования, а по прошествии определенного срока, позволяющего субъектам права уяснить содержание законодательного акта, пока он находится в состоянии "бездействия", сообразовать с ним свое поведение.

Наряду с общим правилом определения даты для вступления закона в силу - по истечении десяти дней после дня опубликования - законодатель наделен правом в каждом конкретном законе определять время вступления его в силу особо. Причем запретов на уменьшение общего десятидневного срока в законодательстве нет. Значит, вполне допустимо, что такой срок может быть либо длиннее, либо короче срока, установленного Законом об опубликовании. Проанализируем законотворческую практику по этому вопросу и те проблемы, которые она выдвигает.

Приходится констатировать, что общее правило о вступлении законов в силу по истечении десяти дней после опубликования оказалось невостребованным. Более того, за последние годы общее правило превратилось в исключение. Можно привести буквально единичные примеры, когда в законе указывалось бы, что он вступает в силу по истечении десяти дней после опубликования или когда в нем вообще не содержалось норм о вступлении его в силу, что означало бы автоматическое применение общего правила⁵. В 1999 г. из 209 принятых законов только один вступил в силу по истечении десяти дней после публикации. Во всех остальных законах были установлены другие сроки вступления их в силу. Причем сами юридико - технические способы определения сроков вступления законов в силу весьма разнообразны. Это может быть: а) день опубликования; б) истечение более длительного, чем десять дней, срока после опубликования (причем этот срок точно установлен); в) указание конкретной даты; г) наступление какого-то определенного события или совершение каких-то действий. Проиллюстрируем каждый из этих способов примерами из законотворческой практики.

Вступление закона в силу со дня его официального опубликования. Этот способ стал приоритетным при определении момента, с которого закон начинает действовать; 150 законов, принятых в 1999 г., вступили в силу именно со дня опубликования. Такой подход подтверждают и предыдущие годы работы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. Но объяснить тенденцию объективными причинами, кроющимися в самой специфике принятых законов, весьма затруднительно. В число законов, вводимых в действие непосредственно со дня опубликования, попали законы, совершенно разные и по своему объему, и по кругу субъектов, в адрес которых они направлены, и по характеру регулируемых отношений. В этой группе есть законы, состоящие всего из одной - двух статей⁶, а есть и такие, которые насчитывают сто и более статей⁷. Наряду с законами позитивного регулирования в этой группе можно увидеть и такие законы, которыми усиливается юридическая ответственность за совершенные противоправные деяния, вводятся новые составы правонарушений, каким-либо иным способом ограничиваются права физических и юридических лиц как сторон правоотношений. В качестве иллюстрации последних можно назвать Федеральный закон от 9 февраля 1999 года, значительно повысивший уголовную ответственность за похищение людей⁸, Федеральный закон от 15 марта 1999 года, установивший уголовную ответственность руководителей за несвоевременную выплату зарплаты, пенсий и стипендий⁹. Вообще следует заметить, что все десять законов, которые успели уже внести изменения в новый УК РФ, вступали в силу со дня опубликования.

Не "отстает" от уголовного законодательства и законодательство об административной ответственности. Начало действия закона со дня опубликования определено Федеральным законом от 7 марта 1999 года, установившим административную ответственность за нарушение правил закупки, хранения или рационального использования зерна и продуктов его переработки¹⁰. Федеральный закон от 30 марта 1999 года также вступил в силу со дня опубликования, хотя им введены шесть новых составов административных проступков, связанных с нарушением экологического законодательства при проведении работ в исключительной экономической зоне¹¹. Вместе с тем Федеральный закон от 30 января 1999 года "О внесении изменения в статью 49 КоАП РСФСР" (ответственность за мелкое хищение чужого имущества), содержащий куда менее значительные по своим правовым последствиям санкции, вступал в силу по истечении одного месяца со дня опубликования¹². Аналогичное решение было принято законодателем и по поводу вступления в силу закона, установившего административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции¹³. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что при определении сроков вступления в силу законов, устанавливающих ответственность, никакой закономерности, диктуемой предметным содержанием самих законов, выявить не удается, здесь действует сугубо случайный фактор. Трудно объяснить причину отказа от общего правила вступления в силу и для тех законов, которыми ограничиваются права граждан или каким-либо иным способом ухудшается их положение. Почему, например, непременно со дня опубликования нужно было вводить в действие закон, в соответствии с которым не допускаются забастовки или иное прекращение работы авиационным персоналом гражданской авиации? Аналогичный вопрос возникает и в связи с введенным в действие со дня опубликования Федеральным законом от 8 июля 1999 года "О налоге на отдельные виды транспортных средств". Отметим, кстати, что такое решение вопроса применительно к дате вступления в силу закона об установлении нового налога не только нелогично, но и на момент принятия закона находилось в противоречии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

"Изъятие из обращения" в законотворческой практике десятидневного срока с момента опубликования, в течение которого население имело хотя бы минимальные возможности ознакомиться с новшествами в правовом регулировании, чревато немалыми негативными последствиями. Отсутствие десятидневного срока существенно подрывает принцип "презумпции знания закона", согласно которому никто не может сослаться на незнание действующего нормативного акта, если таковой в официальном порядке доведен до сведения исполнителей, и уклониться под этим предлогом от исполнения его предписаний. Чтобы принцип знания закона имел реальные основания и не превратился в пустую формальность, он должен быть обеспечен определенными юридическими гарантиями. Одной из таких гарантий является, с нашей точки зрения, правило о том, что закон, усиливающий ответственность или иным способом ухудшающий положение лица, не может вступать в силу со дня его опубликования.

Этим концептуальным положением необходимо дополнить Закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации".

Вступление закона в силу по истечении более длительного, чем десять дней, срока после его опубликования. Этот срок, судя по практике, может быть различным: тридцать дней, один месяц, три месяца, шесть месяцев¹⁴. Сразу оговоримся, что представляется неудачным употребление при исчислении сроков словосочетания "один (три, шесть) месяц". Количество дней в разных месяцах разное, и это уже само по себе может создавать сложности в определении даты вступления закона в силу. Чтобы избежать дополнительных трудностей для правоприменителя, целесообразно прямо указывать количество календарных дней, по истечении которых с момента опубликования нормы закона вступают в силу. Тем более что такой прием известен в законотворческой практике¹⁵.

Применительно к рассматриваемому способу определения даты вступления законов в силу специально следует сказать о Налоговом кодексе. В нем установлены особые временные рамки вступления в силу такой категории законов, которые касаются налогов и сборов. Этому посвящена ч. 1 ст. 5 Кодекса "Действие актов законодательства о налогах и сборах во времени"¹⁶. Суть положений, содержащихся в этой статье, сводится к следующему. Законы о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Акты законодательства о налогах и сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия.

Причина установления удлиненных (по сравнению с общим) сроков для вступления в силу законодательных актов о налогах и сборах вполне понятна. Увеличенные сроки дают многочисленным участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, необходимое время для того, чтобы, с одной стороны, объективно проанализировать собственную финансовую базу и механизм влияния через налогообложение на производство и предпринимательство, а с другой, - оценить уровень налогового бремени и организовать с учетом баланса публичного и частного интереса весь процесс, охваченный финансами.

Указание на конкретную дату как точка отсчета для вступления закона в силу. Чаще всего этот способ определения времени вступления закона в силу является разновидностью предыдущего способа. В большинстве случаев устанавливаемая конкретная дата увеличивает временной разрыв между днем опубликования закона и днем введения его в действие. Например, Уголовный кодекс Российской Федерации был принят 13 июня 1996 года, а вступил в силу с 1 января 1998 года; Семейный кодекс Российской Федерации был принят 29 декабря 1995 года, введен в действие (за некоторыми исключениями) с 1 марта 1996 года. Бесспорно, такая регламентация сроков вступления законов в силу обеспечивает гражданам бОльшую возможность ознакомиться с самим законом, осмыслить вводимые им новеллы, настроить общественное мнение на их неуклонное исполнение.

Случаи расширения временных рамок между опубликованием закона и точной датой его вступления в силу могут быть объяснимы также тем, что для реализации закона требуется проведение каких-то дополнительных организационных мероприятий, изыскание необходимых финансовых, материальных и людских ресурсов.

Казалось бы, указание на конкретную дату вступления закона в силу должно исключить все спорные вопросы по поводу начала действия самого закона. Тем не менее в ряде случаев такие вопросы все же возникают.

Приведем на этот счет два примера из практики 1999 года. 31 марта 1999 года был принят Федеральный закон "О налоге на прибыль предприятий и организаций"¹⁷. В Законе записано, что он вступает в силу с 1 апреля 1999 года, то есть на следующий день после принятия. Аналогичное решение принято и в отношении Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации: он подписан Президентом РФ 30 апреля 1999 года, а вступил в силу с 1 мая 1999 года¹⁸. В обоих названных случаях дата вступления закона в силу опережает дату опубликования закона. Первый из них был опубликован 5 апреля, второй - 3 мая. В такой ситуации мы получаем типичную картину коллизии действия закона во времени: с одной стороны, новый закон должен вступить в силу с конкретной, обозначенной в нем даты, а с другой, - он не может вступить в силу до момента его опубликования. Создается неопределенность в праве. В приведенных примерах эта неопределенность существует, конечно, незначительное время - соответственно пять дней и три дня. Но и в этот период могут произойти события, требующие однозначного правового разрешения. Именно в этот период правоприменительные органы могут быть поставлены в затруднительное положение относительно выбора между старым и новым законом. Например, какой КТМ нужно было применять в случае столкновения судов в период с 30 апреля по 3 мая 1999 года, по каким нормам рассчитывать страховые риски, возмещение ущерба и т.д. Поэтому совершенно непонятно "опережение" со сроками вступления закона в силу, которое априори идет вразрез с Законом об опубликовании и порождает, кроме того, трудноразрешимые вопросы в правоприменении. Подобная практика нарушает принцип законности в самой законодательной деятельности и не должна иметь тенденций к распространению.

КонсультантПлюс: примечание.

По-видимому, ссылаясь на Федеральный закон "О налоге на прибыль предприятий и организаций", автор имел в виду Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций" от 31.03.1999 N 62-ФЗ.

Вступление закона в силу при условии наступления определенного события или совершения каких-то конкретных действий. Отлагательное условие для вступления закона в силу - довольно распространенный вариант при определении начального момента действия закона во времени.

Наиболее отчетливое проявление этот вариант находит в случаях, когда речь идет о связи вступления закона в силу с принятием какого-то специального законодательного акта. Например, в Законе "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предусматривалось, что глава 17 ГК РФ вступает в силу со дня введения в действие нового Земельного кодекса РФ; Федеральный закон от 17 июля 1999 года "О государственной социальной помощи"¹⁹ вступает в силу со дня установления Правительством Российской Федерации величины прожиточного минимума в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации".

Следует заметить, что прием отлагательных условий для определения даты вступления в силу используется иногда как своеобразная уловка для того, чтобы отсрочить на значительное время реализацию уже принятого закона. Причины такой "отсрочки" могут быть самыми разными, в том числе и конъюнктурными. Под этим углом зрения мы проанализировали действие со времени (в части вступления в силу) Налогового и Бюджетного кодексов.

Налоговый кодекс (часть первая), принятый 31 июля 1998 года, вводился в действие с 1 января 1999 года, за исключением положений, для которых самим Кодексом были установлены иные сроки. В большинстве этих "изъятых" положений было сказано, что они вводятся в действие со дня вступления в силу второй части Налогового кодекса РФ. Прошло уже немало времени, а второй части Налогового кодекса до сих пор нет. На практике это означает, что часть первая, хотя и вступила в силу, но действует усеченно. Это обусловило появление уже в конце 1998 г. многочисленных предложений о целесообразности приостановления действия первой части Налогового кодекса РФ, что избавило бы от двусмысленности ситуации. На приостановление Налогового кодекса законодатель не решился, но буквально через полгода после вступления Кодекса в силу в него было внесено около 200 существенных изменений²⁰.

Аналогичная картина со вступлением в силу наблюдалась и с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Его приняли 31 июля 1998 года. В Заключительных положениях Кодекса вопрос о его вступлении в силу решался следующим образом: Бюджетный кодекс РФ вводится в действие федеральным законом о введении в действие Бюджетного кодекса. Такой закон пришлось ждать ровно год²¹. В период этих годичных ожиданий, по существу, создавалась лишь видимость нового правового регулирования бюджетных отношений.

По двум названным Кодексам отлагательное условие для их вступления в силу объяснялось сугубо конъюнктурными мотивами.

Судя по приведенным примерам, у приема отлагательных условий есть весьма негативная сторона. Ее нужно, по возможности, снивелировать. Каким образом? Во-первых, с нашей точки зрения, этот прием вообще не годится, когда время вступления закона (условно назовем его первичным) ставится в зависимость от принятия другого - вторичного, сопутствующего закона, определяющего лишь порядок введения в действие первого. Оба эти закона теснейшим образом связаны между собой, не могут существовать в правовом поле друг без друга. Поэтому они должны приниматься в одном пакете, без всякого временного разрыва. Установку об обязательном одновременном принятии и опубликовании этих двух законов необходимо зафиксировать либо в Законе об опубликовании, либо в Законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации".

Во-вторых, в законодательной деятельности абсолютным должно быть правило - закон может приниматься только тогда, когда для этого созрели все условия. Если же этого нет, то работа на "опережение" в законотворчестве, под каким бы предлогом она ни проводилась, не может поощряться. Само же последующее использование в такой ситуации приемов отсрочки введения в действие уже принятых законов должно признаваться нелегитимным.

Из четырех названных нами способов определения времени вступления законов в силу два (причем наиболее распространенные) непосредственно связаны с датой опубликования закона в официальном источнике. Поэтому для правоприменителя важно уяснить: 1) что считать первой официальной публикацией закона; 2) какую дату считать датой публикации; 3) включать ли в срок, установленный между публикацией и датой вступления закона в силу, день самой публикации. Попытаемся разобраться в этих вопросах, которые пока еще не получили точной и исчерпывающей регламентации в федеральном законодательстве.

В соответствии с Законом об опубликовании официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации" (ст. 4 Закона). Употребленный союз "или" позволяет сделать вывод о том, что все три источника поименованы как альтернативные и равнозначные, следовательно публикация в любом из них может быть первой. Если возникает проблема с определением даты вступления закона в силу, то требуется установить, какая из публикаций действительно была первой. К сожалению, законодатель не вооружил практику никакими направляющими координатами на этот счет. Поэтому решение проблемы целиком ложится на плечи самого правоприменителя. Вначале он должен, как минимум, найти все официальные источники. В условиях недостаточно хорошо налаженного и притом довольно дорогого информационного обеспечения эта изыскательская работа не из легких. В ее облегчении определенную помощь оказывают действующие системы поиска правовой информации типа "Консультант Плюс", "Кодекс" и другие. В базе "Консультант Плюс", например, кроме текстов самих законов со всеми их реквизитами, содержатся также сведения об источниках опубликования законов и датах их опубликования в каждом из них. Это, конечно, полезный путеводитель для тех, кто пользуется данной системой. Но проанализировать полученную информацию и сделать выбор относительно того, какая из всех публикаций была первой, должен сам субъект правоотношения. Заметим, что ситуации, требующие оценки, могут быть самыми разными.

Известно, например, что многие федеральные законы достаточно велики по объему. Поэтому они публикуются не в одном, а в нескольких номерах газет. Что в таком случае считать датой первой публикации - дату начала публикации или дату выпуска последнего номера газеты, в котором помещена заключительная часть закона?

Разберем первый конкретный пример. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (объем около 5,5 печатных листов) "Российская газета" публиковала частями, начав публикацию 1 мая и закончив 5 мая 1999 года <*>. 3 мая 1999 года КТМ РФ был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" <**>. Каковы здесь приоритеты? С нашей точки зрения, начало публикации Кодекса в "Российской газете" нельзя соотнести с его первой официальной публикацией. Согласно ст. 4 Закона об опубликовании официальным опубликованием считается первая публикация его полного текста в одном из установленных источников. Поэтому в приведенном примере датой официальной публикации КТМ в "Российской газете" нужно считать 5 мая, когда был обнародован весь текст закона. Поскольку двумя днями раньше, то есть 3 мая, КТМ РФ был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации", то эта дата и будет датой его первой публикации. Именно от 3 мая необходимо вести отсчет при определении сроков вступления КТМ РФ в законную силу.

--------------------------------

<*> Российская газета. N 85, 86. 1999.

<**> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.

Спорным оказался вопрос и о том, что считать датой публикации, если текст закона помещен в "Собрании законодательства Российской Федерации". Этот вопрос пытался решить даже Конституционный Суд Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П (СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202).

В октябре 1996 года Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" <*>. Поводом к рассмотрению явились запрос Арбитражного суда Брянской области и жалобы акционеров акционерного общества и ряда товариществ с ограниченной ответственностью. В обращениях ставился вопрос о нарушении конституционных прав и свобод граждан ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года, которая придала обратную силу Закону об акцизах, ухудшив тем самым положение налогоплательщиков. Конституционный Суд РФ констатировал, что Федеральный закон от 7 марта 1996 года был помещен в сорок пятом номере "Собрания законодательства Российской Федерации", выпуск которого датирован 11 марта 1996 года. Но Конституционный Суд РФ решил, что день 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации" с текстом Федерального закона, не может считаться днем его официального обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания только в печать, и, следовательно, по мнению Суда, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. В ходе разбирательства было установлено, что оспариваемый Федеральный закон был опубликован 13 марта 1996 года в "Российской газете". Именно этот день, по мнению Конституционного Суда, должен быть признан днем официального опубликования. Логическим следствием такой констатации явилось суждение о том, что Закон от 7 марта 1996 года в части, ухудшающей положение налогоплательщиков, не подлежит введению в действие ранее 24 марта 1996 года, когда истек десятидневный срок с момента его опубликования.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1016.

Поскольку постановления Конституционного Суда фактически имеют прецедентный характер, постольку они распространяют свое действие не только на рассмотренный Судом конкретный случай. Конституционный Суд своими постановлениями формирует модель подхода к решению аналогичных вопросов в будущем. Справедливости ради нужно сказать, что предложенная им модель особой ясности в спорную проблему не внесла. Конституционный Суд РФ констатировал лишь, что выбор точки отсчета при определении даты вступления закона в силу был избран неверно. Рациональное зерно в таком рассуждении действительно присутствует, но не более того. Конструктива все же нет: какую же дату нужно считать отправной, если закон опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации"? Особенные затруднения возникают, если "на выручку" не приходят газеты как альтернативный источник опубликования. Ведь можно допустить, что "Собрание законодательства Российской Федерации" будет единственным источником опубликования <*>. Какую дату в таком случае считать датой опубликования? На этот вопрос Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 года не дает ответа. Признавая практическую важность вопроса об определении даты обнародования закона, когда речь идет о его публикации в "Собрании законодательства Российской Федерации", считаем необходимым решить его непосредственно в Законе об опубликовании. Ведь определяет же этот Закон, что считать датой принятия закона.

--------------------------------

<*> Такая ситуация была вполне возможна до внесения изменений в 1999 г. в Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации".

Кроме того, целесообразно в законодательном порядке закрепить правило о том, что в "Собрании законодательства Российской Федерации" должна быть указана информация и о датах опубликования закона в других официальных источниках, если публикация в них прошла раньше, чем в "Собрании". Возложить работу по сбору такой информации нужно именно на официальную государственную структуру, которая занимается изданием "Собрания законодательства Российской Федерации". Здесь уместно воспринять опыт, имевшийся в советской России, когда еще в первые годы советской власти в "Собрании узаконений" после даты принятия законодательных актов указывалось также, где они были "распубликованы".

На практике нередко возникал вопрос и о том, как следует исчислять срок вступления закона в силу после его опубликования: надо ли отсчет дней производить непосредственно со дня опубликования или же его нужно вести со следующего за ним дня? В свое время по этому поводу в связи с разрешением конкретного уголовного дела было даже специальное постановление Президиума Верховного Суда РСФСР, по которому днем введения закона в действие был признан день, следующий за днем опубликования самого закона <*>.

--------------------------------

<*> См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1965. N 1. С. 13 - 14.

В период, когда этот аспект проблемы не находил никакого решения в конституционном законодательстве, такое решение Президиума Верховного Суда было вынесено в соответствии с принципом возможного субсидиарного применения процессуальных норм других отраслей права (в данном случае гражданско - процессуальных норм), касающихся общих правил исчисления процессуальных сроков. Впоследствии, с принятием в 1994 г. Закона об опубликовании, ситуация с исчислением сроков вступления закона в силу, казалось бы, нашла свое законодательное решение. В статье шестой упомянутого Закона закреплялось правило о том, что федеральные законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Следовательно, согласно закону день публикации без всяких сомнений не должен включаться в установленный десятидневный срок. Но сомнения тем не менее остались, поскольку в некоторых законах, принятых после Закона об опубликовании, можно обнаружить формулировки, не укладывающиеся в установленное Законом от 1994 г. общее правило. Так, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации" вступал в силу "по истечении десяти дней со дня его официального опубликования" <*>. Еще более теряет свою однозначность концептуальное положение Закона 1994 г., когда речь заходит о законах (а таких законов, как мы уже отмечали, большинство), которые вступают в силу со дня их официального опубликования. Буквальное толкование таких норм, содержащихся в заключительных положениях закона, исключает наличие даже однодневного "люфта" после опубликования при исчислении сроков вступления закона в силу. Таким образом, субъекты права, вынужденные руководствоваться законом, вступившим в силу непосредственно со дня его опубликования, не только теряют возможность в течение какого-то разумного времени ознакомиться с содержанием самого закона, но у них отбирают также и возможность пользоваться общепризнанными при исчислении других процессуальных сроков правилами.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1.

Чтобы избежать коллизий в трактовке общего и специальных законов, представляется целесообразным закрепить непосредственно в Законе об опубликовании принципы исчисления сроков вступления законов в силу после их официального опубликования, имея в виду при этом все возможные ситуации в связи с разными юридико - техническими способами определения этих сроков.

Делая общий вывод о правовой регламентации введения федеральных законов в действие, следует сказать, что Федеральный закон 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации" нуждается в существенном совершенствовании, поскольку он не решает (либо решает не полностью) многих вопросов, касающихся одного из важных аспектов действия закона во времени - аспекта вступления закона в силу.

Указ президента РФ «о порядке опубликования и вступления в силу актов президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»

От 23 мая 1996 года № 763

(в ред. Указов Президента РФ от 16.05.97 N 490,

от 13.08.98 N 963)

В целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О государственной тайне", Федеральными законами "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и "Об информации, информатизации и защите информации" постановляю:

1. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации (далее именуются - акты Президента Российской Федерации), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (далее именуются - акты Правительства Российской Федерации) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

2. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания.

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации.

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно - техническим центром правовой информации "Система".

3. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

4. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента Российской Федерации осуществляет Главное государственно - правовое управление Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации - Аппарат Правительства Российской Федерации.

5. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

6. Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

7. В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

8. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

9. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, который должен издаваться начиная со второго полугодия 1996 г. не реже двух раз в месяц, а с 1998 года - еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно - техническим центром правовой информации "Система".

(в ред. Указа Президента РФ от 13.08.98 N 963)

10. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

11. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

12. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

(абзац введен Указом Президента РФ от 16.05.97 N 490)

13. Правительству Российской Федерации:

в 2-месячный срок подготовить совместно с Главным государственно - правовым управлением Президента Российской Федерации и представить на утверждение Президента Российской Федерации перечень сведений конфиденциального характера;

в месячный срок привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Указом.

14. Признать утратившими силу акты Президента Российской Федерации по Перечню согласно Приложению.

Президент

Российской Федерации

Б.ЕЛЬЦИН

Москва, Кремль

23 мая 1996 года

N 763

Приложение

к Указу Президента

Российской Федерации

от 23.05.96 N 763

ПЕРЕЧЕНЬ

АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,

ПРИЗНАННЫХ УТРАТИВШИМИ СИЛУ

1. Указ Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 302 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, N 1, ст. 1).

2. Распоряжение Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 129-рп "Вопросы "Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации".

3. Распоряжение Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 130-рп "О редакционном совете "Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации".

4. Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 4, ст. 301).

5. Пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. N 482 "О признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с принятием Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 17, ст. 1453).