Плановые основы совершенствования советского законодательства

Плановые основы совершенствования советского  законодательства /А. С. Пиголкин, М. Н. Николаева.  //Правоведение. -1982. - № 3. - С. 3 – 8

Пиголкин, А. С., Николаева, М. Н.,канд. юрид. наук, ст. науч. сотр.

В статье рассматривается планирование правоподготовительной деятельности, имеющей важное значение для совершенствования законодательства. Библиогр. в подстрочных примечаниях.

Плановые основы совершенствования советского законодательства

А. С. Пиголкин,* M. H. Николаева**

В обществе зрелого социализма значение планирования как важ­нейшей функции государственного управления экономическим и со­циальным развитием постоянно возрастает. Расширяется и сфера пла­нирования, она охватывает новые области общественной жизни, в том числе законодательную. Планирование — одно из условий дальнейшего внедрения научных основ в совершенствование законодательства, своевременного учета новых потребностей и условий развития общества, повышения авторитета законодательства, важная гарантия устранения скороспелых, непродуманных решений.[1]

Важное значение для совершенствования законодательства имеет планирование правоподготовительной деятельности.

Определяя общую картину развития законодательства на бу­дущее, оно позволяет выявить актуальные направления правотворче­ской деятельности, установить их последовательность, форму и основ­ные этапы.

Создает оптимальные условия для рациональной организации подготовки проектов нормативных актов. При наличии плана органы и организации, которым поручено составление проекта, имеют возмож­ность заблаговременно провести необходимые работы, подготовить соответствующие материалы и документы; проанализировать действую­щее нормативное регулирование по соответствующему вопросу и прак­тику его применения, изучить разные варианты решения, используя эксперименты, социологические и иные современные методы исследо­вания, без спешки составить и тщательно отредактировать проект. Планирование объединяет усилия разных органов и организаций по подготовке проектов, предотвращает дублирование в их работе.

Позволяет лучше использовать достижения юридической науки, более четко, применительно к нуждам практики, определить направ­ления научных изысканий, сосредоточить усилия научно-исследователь­ских учреждений в первую очередь на разработке теоретических про­блем, связанных с актами, подготовка которых предусмотрена планом, систематически и шире привлекать ученых-юристов к законопроектной работе.

Планирование законопроектной деятельности неизбежно при­влекает большое внимание общественных организаций, коллективов трудящихся, широких масс населения к подготовке законопроектов, активизирует их участие в выработке предложений по проекту, обсуж­дении его текста.

Наконец, оно способно усилить контроль со стороны законода­тельных и правительственных органов за своевременностью и каче­ством подготавливаемых актов.

В литературе справедливо отмечается, что план законопроектных работ определяет на конкретный отрезок времени законодательную стратегию, представляет собой в концентрированном виде отражение и нормативное закрепление правовой политики государства.[2] Кроме того, планирование правотворчества — одно из средств обеспечения юридического единства советского законодательства, внутренней согла­сованности его нормативных предписаний, их взаимной увязанности, полноты и непротиворечивости.

Планирование законопроектной деятельности в той или иной фор­ме характерно для работы правотворческих органов всех социалисти­ческих государств. Можно выделить несколько самостоятельных его форм. Первая — полугодовые или годовые планы работы того или иного правотворческого органа. Вторая — принятие плана совершен­ствования нормативных актов на определенный период по какой-либо одной отрасли законодательства. Третья — планирование упорядоче­ния всего массива правовых актов того или иного правотворческого органа (Совета Министров, определенного министерства, ведомства и т. д.). Например, в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства» содержится поручение мини­стерствам и ведомствам СССР пересмотреть изданные ими норматив­ные акты, а также объединить принятые в разное время акты по одним и тем же вопросам.[3] Работа эта осуществлялась на основании утверж­денных в министерствах и ведомствах планов упорядочения актов. Наконец, четвертая форма планирования — разработка и утверждение комплексных планов совершенствования всей системы законодатель­ства, входящих в нее актов разных иерархических уровней, скажем, законодательных и правительственных. К этой форме относятся все программы упорядочения законодательства, принятые в СССР и дру­гих социалистических странах за последние годы.

Названные формы планирования, преследуя свои цели, в то же время не исключают одна другую. Они могут использоваться одно­временно, неизбежно находясь при этом во взаимосвязи. Определяю­щая роль, однако, принадлежит комплексным планам, на современном этапе являющимся наиболее эффективным и универсальным способом упорядочения законодательства, охватывающим все его важнейшие части.

В СССР уже третье десятилетие осуществляется постепенное и систематическое обновление законодательства. Созданные основопола­гающие и другие крупные кодификационные акты, определившие принципы правового регулирования в конкретных сферах общественных отношений, формулируют направления дальнейшего совершенствования законодательства. Собрания действующего законодательства вы­явили пробелы в ряде отраслей законодательства, наличие в некото­рых из них множества актов по одному вопросу, а также устаревших и противоречивых норм, громоздких юридических конструкций. Все это нуждается в незамедлительном устранении.

Совершенствование содержания и формы законодательства, созда­ние необходимых на данном этапе развития новых и обновленных укрупненных, в ряде случаев кодификационных актов, которые вберут в себя содержание десятков ныне действующих актов с одновремен­ным обновлением и расчисткой нормативного материала от устарев­ших положений, ликвидацией несогласованностей и повторений, невоз­можно без внедрения в законопроектную работу плановых начал. Пла­нирование — одно из главных условий создания наиболее полного, со­вершенного по содержанию, компактного и удобного для пользования законодательства.

Все это объясняет повышенное внимание в нашей стране к пла­нированию законодательной деятельности. Уже сделаны существенные шаги в этом направлении.[4] Важно то, что данной работе придан по­стоянный характер,[5] в планирование правотворческой деятельности практически введен принцип непрерывности, свойственный государст­венному планированию.

Особое значение планирование правотворческих работ приобрело в связи с принятием новой Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик. Утверждены обширные долгосрочные про­граммы законодательных работ как в Союзе ССР, так и в союзных республиках. Будучи значительной вехой в планировании законотвор­ческой деятельности, они направлены на приведение законодательства в соответствие с новыми Основными законами и издание обновленных актов, которые будут помещены в Свод законов СССР и соответствен­но в своды законов союзных республик.[6]

Свойственные им черты имеют определяющее значение для харак­теристики современного состояния законотворческих работ в целом. Утвержденные планы законопроектных работ: а) носят комплексный характер как по содержанию (охватывают практически все отрасли законодательства), так и уровню актов (включают законодательные и правительственные акты) ; б) предусматривают разработку проектов в виде кодификационных и других укрупненных актов; в) имеют дол­госрочный характер; г) утверждены высокими правотворческими ин­станциями. Так, перечень законов и других законодательных актов СССР, подлежащих разработке в связи с принятием новой Конституции СССР, утвержден постановлением Президиума Верховного Совета СССР. Это свидетельствует о том, что планы законопроектных работ являются не просто юридически обязательными актами, но и актами законодательного характера, что придает им особый авторитет и силу.

Программы правоподготовительных работ наиболее последова­тельно отражают генеральную стратегическую задачу законодателя на современном этапе — привести законодательство в полное соответствие с новыми конституционными законами, поднять уровень кодифицированности нормативных актов, создать Свод законов СССР, своды законов союзных республик. Они свидетельствуют о том, что в значи­тельной степени возросли значение и объем планирования: оно стано­вится одним из основополагающих начал развития правовой системы СССР и других социалистических стран.[7]

Внедрение плановых начал в правотворчество ярко иллюстрирует рост влияния юридической науки на совершенствование социальных процессов общества. Ученые-юристы давно обосновали идею о необхо­димости долгосрочного планирования законодательных работ, и ныне она реализована.

Утвержденные в 1977—1978 гг. программы обновления законода­тельства успешно выполняются и в недалеком будущем будут пол­ностью реализованы. На смену им в соответствии с принципом непре­рывности планирования правотворческой деятельности придут новые планы. Необходимо, чтобы отношения, связанные с разработкой и утверждением плана, а также складывающиеся в процессе его реали­зации, были урегулированы действующим законодательством. В настоящее время нормативно определено лишь то, что проекты планов работ по совершенствованию законодательства готовятся Ми­нистерством юстиции СССР (и соответственно Министерствами юсти­ции союзных республик) с учетом предложений министерств и ве­домств.[8] Ряд вопросов решен применительно к задачам настоящих планов Союза ССР и союзных республик, предусматривающих обнов­ление законодательства в связи с принятием новых конституций и созданием сводов законов. Так, полномочия вносить изменения в план правоподготовительных работ в Союзе ССР предоставлено Комиссии по изданию Свода законов СССР, контроль за ходом его реализации в значительной части осуществляет Министерство юстиции СССР, на которое возложены формирование материалов Свода и ответственность за его качество и полноту.

Учитывая приближающуюся разработку новых планов, желательно безотлагательно нормативно определить: порядок составления и утверждения планов, их структуру, процедуру внесения в планы изме­нений, срок представления проекта плана в утверждающий его право­творческий орган, оптимальные сроки, на которые планы должны быть рассчитаны. При разработке общих нормативных предписаний по этим вопросам необходимо в полной мере использовать опыт создания и реализации первого единого плана правотворческой деятельности.

Наиболее существенно при этом то, какие органы утверждают планы правоподготовительных работ. Комплексные государственные планы совершенствования законодательства для придания им автори­тетности, стабильности и согласованности должны быть утверждены высшими правотворческими органами Союза ССР и союзных республик. Целесообразно, чтобы каждый такой план имел сводный, единый характер для Союза ССР (соответственно для каждой союзной рес­публики) и был бы утвержден совместным постановлением Прези­диума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР.

Эффективность перспективных планов законопроектной деятель­ности во многом зависит от правильного выбора срока, на который они должны быть рассчитаны. Опыт правотворчества в СССР свиде­тельствует, что такие планы обычно принимаются на 5—6 лет. В дру­гих социалистических странах эти сроки определяются на 7 лет. Пред­ставляется, что оптимальный срок, на который должны быть рассчи­таны планы, — 5 лет, иначе возникает потребность в существенной корректировке той их части, которая относится к более отдаленным годам, поскольку за этот период перед правотворческими органами неизбежно возникнут новые задачи.

Преимущество пятилетних планов и в том, что они четко координируются со сроками планов экономического и социального развития страны.[9]

Однако и пятилетние планы не исключают внесения в них изме­нений. Это составляет компетенцию планирующего органа и может осуществляться иным органом лишь в порядке делегирования полно­мочий. Очевидно, что планы законопроектных работ не должны иметь жестких рамок, не могут и не должны закрывать путь правотворче­ской инициативе вне рамок плана, исключать текущее правотворчество. .Деятельность по подготовке проектов нормативных актов охватывает как выполнение утвержденного плана, так и разработку проектов ми­нистерствами, ведомствами и другими органами и организациями во исполнение разовых поручений правотворческих органов и по собст­венной инициативе, а также разработку инициативных проектов, пред­ложенных депутатами представительных органов и общественными организациями.

Отношения, связанные с планированием правоподготовительной деятельности, целесообразно урегулировать в законе о нормативных актах, предложения об издании которого высказывались неоднократ­но.[10] В законе специальный раздел следует посвятить проблемам пла­нирования правотворчества, предусмотреть обязательность опублико­вания плана, увязку направления научно-исследовательских работ с его содержанием, мероприятия, обеспечивающие помощь ученых в под­готовке проектов.[11]

Эффективность планирования, определяющего картину совершен­ствования законодательства на конкретный период, в значительной степени зависит от того, насколько оно опирается на научно обосно­ванное долгосрочное прогнозирование главных направлений развития законодательства, предполагаемых форм его дальнейшего упорядоче­ния. В теоретическом плане следует различать два понятия — плани­рование законопроектной деятельности на определенный период и про­гнозирование развития законодательства на длительную историческую перспективу.

Долгосрочное прогнозирование — это прежде всего дело юридиче­ской науки. Оно включает определение тенденций и перспектив развития всей юридической системы, отдельных сфер правового регулиро­вания на длительный период, диалектику отмирания одних отраслей и возникновения других (космос, трансплантация тканей и органов и т. д.), расширения либо сужения сферы регулируемых правом обще­ственных отношений и т. д. На основе выявления и глубокого анализа общественных потребностей законодательное прогнозирование призва­но выработать концепцию правового регулирования на длительную перспективу. Диалектика совершенствования законодательства должна быть тесно увязана и основываться на научном определении путей, развития общественных отношений, всех социальных процессов. Толь­ко на этой основе прогнозирование законотворчества будет успешным и эффективным.

Сущность прогнозирования развития законодательства требует He-определять точные заголовки будущих актов, органы, ответственные за их подготовку, и т. д. Нецелесообразно также утверждать такой про­гноз как обязательный для исполнения юридический акт. Определение долгосрочного прогноза развития советского законодательства — дело всей юридической науки, ее важнейших исследовательских подразделе­ний. Такой прогноз должен быть выработан коллективными усилиями наиболее компетентных ученых, детально обсужден в научных коллек­тивах, юридических вузах и одобрен в качестве документа, который ак­тивно использовался бы в правотворческой деятельности, при состав­лении очередных планов законопроектных работ и систематизации за­конодательства, в научных исследованиях. Большую помощь в его выработке и обсуждении могли бы оказать высшие судебные, арбит­ражные и прокурорские органы, те организации и учреждения, кото­рые непосредственно участвуют в правоподготовительной деятель­ности.

Наряду с главными направлениями развития каждой отдельной отрасли законодательства и важнейших правовых институтов в про­гнозе уместно определить и общие перспективы дальнейшей кодифика­ции и упорядочения нормативных актов, оптимальное соотношение законов и подзаконных актов, союзного и республиканского законода­тельства и т. д.

* Доктор юридических наук, профессор, руководитель сектора Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства.

** Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник того же института.

[1] О планировании законодательной деятельности см., например: Пиголкин А. С., Николаева M. H. Планирование законодательной деятельности. — Советское государство и право, 1972, № 11; Колибаб К. Е. Актуальные проблемы кодификации законодательства Союза ССР.—Там же, 1975, № 1; Пиголкин А. Пла­новые основы кодификации законодательства.—Советская юстиция, 1976, № 17; Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977, с. 60—73; Проблемы совершенствования советского законодательства. М., 1977, с. 18—22; Самощенко И. С. Теоретические проблемы законодательства развитого социализма.—Советское государство и право, 1977, № 11; Завадский С. Плани­рование правотворческой деятельности в странах социализма. — Там же, 1979, № 2; Поленика С. В., Колдаева Н. П. О долгосрочном планировании развития за­конодательства. — Там же, № 6; Социалистическое право и научно-техниче­ская революция. М., 1979, с. 89—93 и др.

[2] Поленина С. В., Колдаева Н. П. Указ. соч., с. 52.

[3] СП СССР, 1975, № 16, с. 98.

[4] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве» (СП СССР, 1971, № 1, ст. 1); постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства».

[5] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров от 25 июня 1975 г. обязало Министерство юстиции СССР осуществлять подготовку с учетом предложений мини­стерств и ведомств СССР проектов планов работ по совершенствованию хозяйствен­ного законодательства, координацию разработки министерствами и ведомствами СССР проектов актов, контроль за выполнением этой работы и оказание методиче­ской помощи при ее осуществлении.

[6] Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. «Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 51, ст. 764); постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 марта 1978 г. «Вопросы Свода законов СССР» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 15, ст. 239; Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1978, № 28, ст. 752; СП РСФСР, 1979, № 7, ст. 35) и т. д.

[7] Долгосрочное планирование правоподготовительной деятельности активно осу­ществляется в большинстве зарубежных социалистических государств. Так, Совет Министров ВНР 25 октября 1975 г. принял постановление о законодательных зада­чах на 1975—1980 гг.; Государственный Совет СРР — Программу правотворческой деятельности на 1976—1980 гг. Оправдавший себя опыт планирования в этих странах внимательно изучен и использован при подготовке планов законодательных работ в СССР.

[8] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г.

[9] По этому вопросу см.: Поленика С. В., Колдаева Н. П. Указ. соч., с. 51.

[10] Там же, с. 56; Проблемы совершенствования советского законодательства.—Тр. ВНИИСЗ. М., 1981, № 19, с. 23.

[11] Специальный раздел посвящен планированию правоподготовительной деятель­ности в Законе о нормативных актах, принятом Народным Собранием НРБ в 1973 г. В нем предусматриваются составление планов правоподготовительных работ, необхо­димость выработки текущих и перспективных планов подготовки важнейших законо­проектов, дополнительные исследования, предшествующие включению соответствую­щего проекта в план, и т. д.