20. Система и структура федеральных органов исполнительной власти.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации установлена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти". В структуру данных органов входят:

I.Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

II.Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

III.Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

Федеральное министерство: является федеральным органомисполнительной власти, осуществляющим функции по выработкегосударственной политики и нормативно-правовому регулированию вустановленной актами Президента Российской Федерации иПравительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральноеминистерство возглавляет входящий в состав Правительства РоссийскойФедерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

На основании и во исполнение Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральныхзаконов, актов Президента Российской Федерации и ПравительстваРоссийской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии сКонституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актамиПрезидента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральнымиконституционными законами, федеральными законами, актамиПрезидента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, атакже функции по управлению государственным имуществом, кромеслучаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:

- утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

- вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проектположении о федеральной службе, федеральном агентстве, предложенияо предельной штатной численности федеральной службы, федеральногоагентства и фонде оплаты труда их работников;

- вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложенияпо формированию федерального бюджета и финансированиюфедеральных служб и федеральных агентств;

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится всоответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральнымиконституционными законами, федеральными законами к компетенцииПравительства Российской Федерации.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение.

Имеет право отменить противоречащее федеральномузаконодательству решение федерального агентства, федеральнойслужбы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом.

Назначает на должность и освобождает от должности попредставлению руководителей федеральных служб, федеральныхагентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральныхагентств, за исключением заместителей руководителей федеральныхслужб, федеральных агентств, руководство деятельностью которыхосуществляет Президент Российской Федерации.

Назначает на должность и освобождает от должности попредставлению руководителя федеральной службы, федеральногоагентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителейтерриториальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Федеральная служба является федеральным органомисполнительной власти, осуществляющим функции по контролю инадзору в установленной сфере деятельности, а также специальныефункции в области обороны, государственной безопасности, защиты иохраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службувозглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовыеакты на основании и во исполнение Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральныхзаконов, актов Президента Российской Федерации и ПравительстваРоссийской Федерации, нормативных правовых актов федеральногоминистерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации.

Не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органомисполнительной власти, осуществляющим в установленной сфередеятельности функции по оказанию государственных услуг, поуправлению государственным имуществом и правоприменительныефункции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральноеагентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовыеакты на основании и во исполнение Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральныхзаконов, актов и поручений Президента Российской Федерации,Председателя Правительства Российской Федерации и федеральногоминистерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации.

Ведет реестры, регистры и кадастры.

Не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору,кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Конституция РФ, закрепляя единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации, не дает их полного перечня; неясны конституционные термины «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, отсутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов о федеральных органах исполнительной власти. Ликвидация этих пробелов позволила бы на уровне субъектов Федерации разработать и внедрить различные модели их управленческих органов. При этом законы и положения о всех звеньях управления обязательно должны включать все элементы их правового статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность, организацию работы.

В Российской Федерации создано множество органов исполнительной власти, различающихся по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, роли и масштабу дея-

тельности, сферам и отраслям управления, порядку принятия решений, способу образования, характеру компетенции, в связи с чем представляется важным вопрос классификации этих органов.

В зависимости от критерия, который лежит в основе классификации, можно выделить следующие виды органов исполнительной власти.

1. По уровню нахождения органа в системе исполнительной власти в Российской Федерации (в зависимости от федеративного государственного устройства страны):

а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства);

б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

Для данного раздела классификации важнейшее значение имеет установление территориальных границ, в рамках которых тот или иной орган исполнительной власти может осуществлять государственно-властные полномочия. Традиционно в этом случае говорят о территориальном масштабе деятельности соответствующих органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление на территории всей Российской Федерации, могут создавать свои территориальные органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ (хотя их деятельность осуществляется в соответствующих субъектах РФ), а также территориально-региональные органы исполнительной власти, компетенция которых распространяется на территорию нескольких субъектов РФ (экономический район, военный округ; соответственно можно говорить об органах управления в определенном экономическом районе, органах военного управления).

Принцип федерализма способствует формированию единой системы органов исполнительной власти, предполагающей как непосредственную подчиненность нижестоящих органов вышестоящим, так и известную самостоятельность, которая обеспечивается действующим законодательством. Именно с учетом принципа федерализма следует разрабатывать основные критерии распределения полномочий федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также определять основы взаимодействия и порядок разрешения споров и коллизий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

2. По субъекту, в ведении которого находится право формировать (учреждать) органы:

а) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы;

б) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самими субъектами РФ на основании положений Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Право образования этих органов отнесено к ведению субъектов РФ.

Органы исполнительной власти, формируемые в субъектах РФ, могут находиться в так называемом двойном подчинении, т. е. подчиняться не только президентам, главам администраций, но и соответствующим федеральным органам исполнительной власти. Например, управление внутренних дел МВД России, действующее в субъекте РФ, подчиняется и главе администрации, и министру (министерству) внутренних дел РФ.

3. По способу и процедуре формирования (учреждения) органов:

а) органы, руководители которых избираются населением соответствующей территории (например, органы местного самоуправления);

б) органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами (глава государства, президент) или главами исполнительной власти (президент, глава администрации, высшее должностное лицо).

4. По организационно-правовым формам:

а) правительства (советы министров, которые имеют статус правительств), например Правительство РФ, Правительство республики, города федерального значения, краев, областей;

б) министерства (федеральные, республиканские, некоторых областей — субъектов РФ);

в) государственные комитеты (республиканские);

г) федеральные службы и федеральные агентства (они могут иметь свои территориальные органы государственного управления);

д) администрации;

е) мэрии;

ж) департаменты, управления, главные управления, комитеты, отделы (они образуются в качестве структурных подразделений как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ).

Федеральные органы исполнительной власти делятся на две группы:

а) собственно федеральные органы исполнительной власти (или «центральные» органы федеральной исполнительной власти) — федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, которые осуществляют свои полномочия на всей территории РФ. Термин «центральные» органы исполнительной власти нормативно не определяется. Однако законодательство РФ устанавливает понятие «центральный аппарат» федеральных органов исполнительной власти (например, Служебный распорядок центрального аппарата Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, утвержден приказом Минэкономразвития России от 22 ноября 2005 г. № 306; находящийся в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, который утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, перечень должностей в центральном аппарате Министерства иностранных дел РФ);

б) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие свои полномочия на определенной части территории (региона, субъекта РФ).

5. По характеру компетенции (или содержанию деятельности):

а) органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности (управления) по всем основным вопросам их деятельности. Этим органам принадлежит так называемая общая компетенция, т. е. они могут решать общие вопросы социального, экономического, культурного, административно-политического строительства на соответствующей территории;

б) органы отраслевой компетенции осуществляют управление подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные и республиканские министерства и образуемые ими иные отраслевые органы государственного управления. В субъек тах РФ также создаются органы отраслевого управления, выступающие структурными образованиями (например, администраций краев, областей) и осуществляющие деятельность в рамках конкретной отрасли управления;

в) органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функции для всех или для большинства отраслей и сфер деятельности (управления). Орган исполнительной власти межотраслевой компетенции учреждается в целях обеспечения координации в управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности.

6. По порядку принятия управленческих решений (правовых актов управления):

а) коллегиальные органы;

б) единоначальные органы.