logo
Судоустройство

Учреждение и развитие прокуратуры

Прокуратура как государственный орган имеет длительную историю развития, на протяжении которой организация, полномочия и функции ее значительно менялись.

Первоначально прокуратура появилась во Франции (14 в., Филипп 6, ордонанс 1302 г. учредил должность королевских прокуроров).

В России прокуратура появилась в период царствования Петра 1 - указ от 12 января 1722 г. – прокуратура осуществляла надзор за деятельностью сената и других центральных и местных учреждений.

На протяжении последующих 150 лет, организация, полномочия и функции прокуратуры неоднократно менялась. Последние существенные изменения в организацию прокуратуры Российской империи внесла судебная реформа 1864 г., в соответствии, с которой прокуратура в первоначальном своем виде (как орган надзора за законностью общей компетенции) практически прекратила свое существование – теперь ее деятельность ограничивалась только делами судебного ведомства (основная задача – поддержание государственного обвинения в суде, контрольных функций не было).

Дальнейшее развитие прокуратуры, связано уже с советским государством, которое ставило перед ней уже совершенно иные задачи. Условно, развитие советской прокуратуры можно разделить на следующие этапы:

В первые годы существования советской власти (1917 – 1922) единого органа по надзору за соблюдением законов не существовало. Старая прокуратура прекратила свое существование, новая не была создана. Функции надзора за законностью выполняли различные органы (в пределах своей компетенции):

Этот перечень далеко не полон – существовало и множество других органов. Такое положение сильно снижало эффективность надзора – компетенция многих органов была определена нечетко, в результате в одних сферах надзор могли осуществлять сразу несколько органов, а в других его не было вообще.

Поддержка государственного обвинения в данный период осуществлялась коллегиями обвинителей при революционных трибуналах и центральной коллегией обвинителей при революционном трибунале ВЦИК. Функции таких коллегий были ограничены деятельностью судов (надзор за законностью судебных решений, поддержание обвинения, принесение протестов) – самостоятельными органами они не являлись.

Следующий этап развития органов прокуратуры, связан с окончанием гражданской войны и провозглашением новой экономической политики (НЭП). Активное хозяйственное строительство, развитие экономических отношений вызвали и существенные изменения в сфере права советского государства. Именно в этот период создаются предпосылки создания прокуратуры как единого органа надзора за законностью.

Развитие белорусской прокуратуры на данном этапе происходило под воздействием законодательства РСФСР, а затем и СССР.

Положение « О прокурорском надзоре в РСФСР» (разработано НКЮ по инициативе В.И. Ленина) было утверждено 28 мая 1922 г. Согласно данному положению, в составе НКЮ (РСФСР) образовывался отдел прокуратуры для надзора за соблюдением законов. Возглавлял отдел Прокурор Республики (которым являлся Народный комиссар юстиции)

Еще до принятия нормативных актов регламентирующих деятельность прокуратуры, в Беларуси начали учреждаться прокурорские должности – в составе НКЮ был образован отдел охраны революционной законности (заведующий отделом нарком + товарищи прокурора) и соответствующие отделы в уездах.

Соответствующее положение о прокурорском надзоре было утверждено ЦИК 26 июня 1922 г. – оно практически полностью повторяло российское (прокуратура – в составе НКЮ, прокурором является нарком, в подчинении – помощники, которые назначаются и освобождаются наркомом)

Функции прокуратуры данного периода уже были достаточно обширны:

Важной функцией прокуратуры данного периода являлся надзор за исполнением трудового законодательства – в 1925 г. В составе НКЮ учреждена должность прокурора по трудовым делам.

С образованием СССР в 1925 г., дальнейшее развитие прокуратуры происходило на базе общесоюзного законодательства.

Начало ему положило «Положение о прокуратуре СССР» утвержденное СНК СССР 17 декабря 1933 г. и постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1936 г. «Об образовании прокуратуры СССР». В соответствии с положением прокуроры союзных республик назначались и освобождались от должности Прокурором СССР по согласованию с ЦИК республики. Таким образом, было положено начало централизации органов прокуратуры.

В БССР (как и в других союзных республиках) прокуратура по-прежнему находилась в составе НКЮ (республиканского, а не союзного!). Только с образованием НКЮ СССР, в соответствии с постановлением ЦИК и СНК от 20 июня 1936 г. « Об образовании НКЮ Союза ССР», прокуратура БССР была полностью выведена из состава НКЮ БССР и подчинена прокурору СССР. С этого момента ее организация и деятельность стали, определятся только общесоюзным законодательством.

С принятием Конституции СССР 1936 г., статус прокуратуры впервые закрепляется на конституционном уровне – гл. 9 «Суд и прокуратура». Прокурорский надзор определен как «высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами, подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР» (ст. 113). Термин «высший надзор» впервые употребленный здесь, позднее сохраниться и в Конституции 1977 г., став главной характеристикой прокурорского надзора в СССР.

Конституция закрепила принцип независимости и централизации прокуратуры (ст.117).

Однако все это не смогло оградить прокуратуру от негативных процессов в советском государстве данного периода. Реальной независимости прокуратуры не было никогда. В рассматриваемый период прокуратура превращается в карательный орган советской власти, реализуя политику государства, направленную на уничтожение любого инакомыслия в обществе.

Репрессии затрагивают и сами кадры прокуратуры – большое количество прокуроров и следователей прокуратуры арестованы. При отборе кадров, на первое место выходит личная преданность работников «вождю народов», а не профессионализм.

Прокуратура вынуждена находиться в авангарде борьбы с «врагами народа» (по большей части вымышленными). В ходе следствия, нередко применяются пытки (хотя это в основном в следственных органах НКВД, а не прокуратуры). Прокуроры поддерживают обвинение на всех «громких» процессах данного периода («Шахтинское дело» и т.п.).

До середины 50-х годов, значительных изменений в системе и компетенции прокуратуры не происходит. Однако после ХХ Съезда КПСС, в связи с изменениями в обществе («оттепель», реформы Н.С.Хрущева), был взят курс на преобразования системы прокурорского надзора. 24 мая 1955 г. было принято новое «Положение о прокурорском надзоре в СССР». Главной его чертой было распространение прокурорского надзора на органы предварительного следствия и государственной безопасности, для чего в составе прокуратуры создавался специальный отдел.

К этому периоду относится и создание военной прокуратуры (Положение от 14 декабря 1960 г., утвержденное ВС СССР).

Следующий этап в развитии прокуратуры связан с принятием новой (последней) Конституции СССР 1977 г. – прокуратуре посвящалась глава 21, где прокурорский надзор определялся как высший надзор за законностью. 30 ноября 1979 г. ВС СССР принял Закон «О прокуратуре СССР».

Таким образам статус прокуратуры впервые был определен на уровне закона (а не положения). Закон носил комплексных характер, и должен был системно урегулировать широкий круг вопросов организации и деятельности прокуратуры (задачи и принципы, система органов, направления деятельности, акты прокурорского надзора, полномочия прокуроров, правовой статус работников и др.). В определенной степени это удалось (насколько это вообще было возможно в Советском Союзе).

Система органов прокуратуры, согласно данному закону, состояла из прокуратуры СССР, прокуратур союзных и автономных республик, автономных областей и округов, районных и городских прокуратур:

Прокуратура СССР

Прокуратуры союзных республик, автономных республик и краев

Прокуратуры областей, автономных областей и округов

Прокуратуры районов (городов)

Существовали и специализированные прокуратуры: военные и транспортные. Их системы в целом соответствовали системе прокуратур общей компетенции. При необходимости, закон предусматривал и возможность создания иных специализированных прокуратур.

Прокуратуры всех субъектов федерации СССР были подчинены Прокуратуре СССР, образуя единую и централизованную систему.

Возглавлял всю систему Генеральный прокурор СССР, который избирался Верховным Советом СССР на 7 лет. Все нижестоящие прокуроры назначались Генеральным прокурором, на срок 5 лет.

Принятие закона, повысило эффективность деятельности прокуратуры и качество прокурорского надзора, однако главные из них, обусловленные самим характером советского строя, сохранились. Прокуратура, как и иные правоохранительные органы, по-прежнему находилась в зависимости от партийных органов, и вынуждена была в приоритетном порядке охранять существующий режим (все остальное – в той степени в какой не противоречило этой главной задаче). На органы прокуратуры зачастую возлагались несвойственные функции, имело место вмешательство в хозяйственную деятельность предприятий.

Закон 1979 г. просуществовал вплоть до распада СССР в 1991 г.

С образованием независимого государства Республика Беларусь, на ее территории действовали акты СССР (в том числе и данный закон), в той части, в какой они не противоречили законодательству РБ. Систему прокуратуры в РБ, возглавляла теперь республиканская Прокуратура (бывшая Прокуратура БССР).

29 января 1993 г. был принят Закон РБ «О Прокуратуре Республики Беларусь», который с изменениями и дополнениями действовал длительное время. Статус прокуратуры был определен и в Конституции Республики Беларусь 1994 г.

Согласно Конституции, прокуратура являлась органом подотчетным Верховному Совету Республики Беларусь. Генеральный прокурор избирался Верховным Советом на 5 лет.

После принятие поправок к Конституции Республики Беларусь на референдуме 1996 г., в статусе прокуратуры снова произошли изменения – устанавливалась подотчетность прокуратуры Президенту РБ, Генеральный прокурор назначается Президентом РБ с согласия Советов Республики. Кроме того, Генеральный прокурор лишался права законодательной инициативы, которое принадлежало ему по Конституции 1994 г.

Развитие белорусского государства обусловило и изменения в области организации и деятельности прокуратуры. Закон 1993 г. со временем перестал соответствовать условиям в стране и не отражал реальное место прокуратуры. Во многом он имел переходный характер и обеспечил преобразование советской прокуратуры в прокуратуру Республики Беларусь. Однако значительные изменения в законодательстве, быстро сделали его не в полной мере соответствующим объективным условиям страны.

С момента провозглашения суверенитета, правовая система страны изменилась коренным образом. Если на момент принятия первого закона, действовали в основном акты советского периода, в настоящее время обновились все кодексы (и материальные и процессуальные), приняты сотни новых законов, появились новые институты (например, апелляционное производство). Все это, обусловило необходимость принятия нового закона о прокуратуре.