2. На ключевое место в новой редакции Рекомендаций выходит проблематика внедрения и применения риск-ориентированного подхода (Рекомендация 1)

Оценка рисков и применение риск-ориентированного подхода в соответствии с новой редакцией Рекомендаций призваны выделить "зоны риска" и сориентировать ограниченные ресурсы в соответствии с приоритетами, полученными по результатам оценки рисков. Все существующие рекомендации в новой редакции так или иначе связаны с применением риск-ориентированного подхода. Причем предполагается оценка рисков на трех уровнях - национальном, отраслевом (секторальном) и уровне субъекта хозяйствования.

Согласно обновленной редакции Рекомендаций ФАТФ (редакция февраля 2012 г.) ключевое место в архитектуре национальной системы ПОД/ФТ отводится применению риск-ориентированного подхода (РОП) и основанной на нем национальной оценке рисков (НОР). Рассмотрим сущность риск-ориентированного подхода в системе ПОД/ФТ/ФРОМУ и возможности его правового оформления применительно к государствам ЕврАзЭС. При этом будем исходить из того, что основной целевой группой стран являются страны Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС - Россия, Казахстан, Беларусь. Другие страны, в частности Таджикистан и Киргизия, имеют, на наш взгляд, четкое намерение вступить в Таможенный союз. Узбекистан же членство в ЕврАзЭС де-факто приостановил. Таким образом, между Таможенным союзом ЕврАзЭС и ЕврАзЭС в целом при целеполагании в части гармонизации законодательства и согласования таможенных режимов, на наш взгляд, условно можно поставить знак равенства.

Обратимся к вопросу раскрытия понятия РОП. Согласно содержанию Рекомендации 1 (Р.1) и пояснительной записки к ней РОП рассматривается в качестве эффективного способа борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма. На сегодняшний день ФАТФ признает применение риск-ориентированного подхода эффективным способом функционирования национальной системы ПОД/ФТ, а также основным направлением ее дальнейшего совершенствования и развития. Неслучайно в новой редакции стандартов ФАТФ, принятой в феврале 2012 г., первой Рекомендацией является именно "Оценка рисков и применение подхода, основанного на оценке риска (risk based approach)".

Считается, что с точки зрения ПОД/ФТ наиболее верным является подход, в котором понятие "риск" связывается с возможными опасностью, последствиями, потерями. Вообще же риск рассматривается с терминологической точки зрения как возможность наступления некоего неблагоприятного события (факта). Таким образом, риск связывают прежде всего с вероятной, а не со свершившейся фактически или однозначно грядущей неизбежной опасностью. Характерной спецификой риска является то, что данному понятию присущ фактор неопределенности, т.е., например, государство, также как и любой субъект экономики, действует в условиях неопределённости.

В качестве риска ОД/ФТ можно обозначить возможность проведения финансовых операций, связанных с отмыванием денежных средств и финансированием терроризма. А понятие риска в сфере ПОД/ФТ определяется как вероятность несоблюдения законодательства и мер о ПОД/ФТ.

С тематикой РОП связан обширный терминологический аппарат (виды рисков - например страновой (географический), клиентский и др.; управление риском и риск-менеджмент, другие понятия), включая собственно определение РОП. В ходе применения методики РОП (дословный перевод с английского Risk-based approach - подход, основанный на риске) управление риском не предполагает полного нивелирования (предупреждения) риска. Достижение данной цели может быть слишком затратным или же нереальным для большинства ситуаций. Поэтому целью РОП являются вопреки расхожему мнению снижение вероятности возникновения рисков и минимизация ущерба (или неблагоприятных последствий).

К числу первых разработок подхода, основанного на оценке рисков, можно отнести подход, предложенный в 1992 г. рабочей группой COSO*(128) при разработке модели внутреннего контроля предприятий. В настоящее время на подходе РОП базируются основные профильные разработки таких международных институтов, как ФАТФ, ОЭСР, Базельский комитет по банковскому надзору, Вольфсбергская группа и др.

Основной принцип РОП заключается в оценке степени угрозы риска (рисков) и ее соотнесения с количеством ресурсов, затрачиваемых на управление риском (рисками).

Целью применения РОП для управления рисками ОД/ФТ в конечном счете является создание оптимальной (сбалансированной) национальной системы ПОД/ФТ, которая позволяет обеспечить баланс между степенью угрозы рисков ОД/ФТ и применяемыми методами управления (нивелирования) таких рисков.

Риск-ориентированный подход с этой точки зрения можно определить как способ организации управления наиболее существенными рисками с учетом ограниченных ресурсов.

Обратимся непосредственно к содержанию Рекомендации 1. Согласно содержанию Р. 1 странам следует (в контексте Рекомендаций ФАТФ случае термин "следует" равнозначен "обязательному исполнению") определить и оценить риски отмывания денег и финансирования терроризма для страны и по итогам оценки предпринять необходимые шаги, в том числе определить орган или механизм по координации мер по оценке рисков, а также распределить имеющиеся ресурсы с целью эффективного снижения выявленных рисков. На основе проведенной оценки странам следует применять риск-ориентированный подход (РОП) для обеспечения соответствия мер по предупреждению отмывания денег и финансирования терроризма выявленным в ходе оценки рискам ОД/ФТ. Такой подход должен стать базисом для эффективного распределения имеющихся в рамках национальной системы ПОД/ФТ ресурсов. Согласно данному подходу на более рисковых направлениях странам следует обеспечить, чтобы их режим ПОД/ФТ адекватно реагировал на выявленные риски. При этом применительно к низким рискам страны могут решить применять упрощенные меры для некоторых из Рекомендаций ФАТФ (при определенных условиях). В рамках реализации РОП страны должны требовать от финансовых учреждений и установленных нефинансовых предприятий и профессий (УНФПП) определять, оценивать и принимать необходимые меры по снижению рисков отмывания денег и финансирования терроризма. При выборе способа и объема применения РОП в конкретном секторе страны должны учитывать возможности и опыт ПОД/ФТ такого сектора. В пояснительной записке к Рекомендации 1 оговаривается, что страны должны понимать, что свобода действий и ответственность, которую РОП предоставляет финансовым учреждениям и УНФПП, более уместны в секторах с большими возможностями и опытом в сфере ПОД/ФТ. При этом применение упрощенных мер по результатам оценки рисков в "общем случае" не освобождает финансовые учреждения и УНФПП от выполнения требования по применению расширенных мер в ситуациях высокого риска. При применении риск-ориентированного подхода компетентные органы, финансовые учреждения и УНФПП должны быть в состоянии обеспечить, чтобы меры, применяемые для предотвращения или сокращения количества случаев отмывания денег и финансирования терроризма, соответствовали выявленным рискам и позволяли им принять решение о том, как наиболее эффективно распределять свои собственные ресурсы. Для применения РОП финансовыми учреждениями и УНФПП они должны внедрить процедуры выявления, оценки, контроля, управления и снижения рисков ОД/ФТ. Общий принцип подхода, основанного на оценке рисков, заключается в том, что при наличии высоких рисков страны должны требовать от финансовых учреждений и УНФПП применения расширенных мер контроля и снижения рисков; и соответственно при наличии более низких рисков допускать на свое усмотрение упрощенные меры. Однако упрощенные меры не допускаются, если есть подозрения в отмывании денег или финансировании терроризма. Конкретные Рекомендации более точно определяют, как этот данный общий принцип (РОП) применяется к конкретным требованиям. Допускается согласно тексту пояснительной записки к Рекомендации 1 в строго ограниченных обстоятельствах и при подтвержденном низком уровне рисков ОД/ФТ, неприменение некоторых Рекомендаций к соответствующему типу финансовых учреждений или деятельности либо УНФПП. Дополнительно определено, что, если оценки рисков показывают, что имеются типы учреждений, виды деятельности, бизнеса или профессии, в отношении которых имеется риск их использования в ОД/ФТ, но они при этом не подпадают под определение финансового учреждения или УНФПП, странам следует рассмотреть применение к таким секторам требований ПОД/ФТ.

Конкретизируя Рекомендации (а фактически - обязанности) стран, пояснительная записка к Рекомендации 1 оговаривает, что страны должны на постоянной основе принимать соответствующие меры по выявлению и оценке рисков отмывания денег и финансирования терроризма в стране, для того чтобы:

- определять необходимость изменений в национальном режиме ПОД/ФТ, включая изменения в законодательстве, нормативно-правовых актах и др.;

- содействовать в распределении и определении приоритетности ресурсов ПОД/ФТ компетентными органами;

- предоставлять информацию для оценок рисков ПОД/ФТ, выполняемых финансовыми учреждениями и УНФПП. Страны должны поддерживать актуальность оценок и иметь механизмы для предоставления соответствующей информации о результатах всем соответствующим компетентным органам и саморегулируемым организациям (СРО), финансовым учреждениям и УНФПП*(129).

В случае выявления высокого риска страны должны убедиться в том, что их режим ПОД/ФТ справляется с выявленными рисками высоко уровня без ущерба для любых других мер, принимаемых странами для снижения таких высоких рисков, либо обязать финансовые учреждения и УНФПП принять в данном случае расширенные меры контроля и снижения таких рисков. Также оговаривается, что эта информация (о выявленных рисках) включается в оценки рисков, проводимых финансовыми учреждениями и УНФПП в целях соответствующего контроля и снижения рисков (например, могут включаться в оценки как самих субъектов хозяйствования, так и отраслевых рисков). Там, где Рекомендации ФАТФ выявляют деятельность более высокого риска, для которой требуются усиленные или специальные меры, все такие меры должны быть применены, хотя степень применения таких мер может меняться в зависимости от конкретного уровня выявленного риска.

При выявлении низкого риска ОД/ФТ и в случае, если степень выявленного риска (определенная как низкая) соответствует оценке страной ее рисков ОД/ФТ, то страны могут разрешить применение упрощенных мер в отношении некоторых из Рекомендаций ФАТФ, устанавливающих требования для финансовых учреждений или УНФПП. При этом независимо от любых своих решений по категориям низкого риска страны могут также разрешить своим финансовым учреждениям и УНФПП применять упрощенные меры надлежащей проверки клиентов (НПК) при условии выполнения требований, установленных в разделе "обязательства и решения для финансовых учреждений и УНФПП" и в пункте 7 (Контроль и мониторинг риска - относящийся к обязанностям надзорных органов и саморегулируемых организаций) пояснительной записки к Рекомендации 1.

В рамках применения РОП согласно пояснительной записке к Рекомендации 1 страны могут решить не применять некоторые из Рекомендаций ФАТФ, устанавливающих требования для финансовых учреждений или УНФПП, при соблюдении одного из условий:

- когда имеется доказанный низкий риск ОД/ФТ и это происходит в строго ограниченных и оправданных обстоятельствах, причем это относится к конкретному типу финансового учреждения или деятельности, или УНФПП;

- финансовая деятельность (кроме услуг по переводу денег и ценностей) осуществляется физическим или юридическим лицом на разовой или ограниченной основе (с учетом количественных и абсолютных - пороговых - критериев) таким образом, что имеется низкий риск отмывания денег и финансирования терроризма.

Вместе с тем, несмотря на то что собранная информация может различаться в зависимости от уровня выявленного риска, требования Рекомендации 11 (Хранение данных) хранить информацию должны применяться ко всей собранной информации.

В рамках реализации РОП в ходе контроля и мониторинга риска надзорные органы (или же саморегулируемые организации для соответствующих секторов УНФПП) должны обеспечить, чтобы финансовые учреждения и УНФПП эффективно выполняли приводимые ниже обязательства. При выполнении данной функции надзорные органы и СРО должны, когда и как это от них требуется, в соответствии с пояснительными записками к Рекомендациям 26 (Регулирование и надзор финансовых учреждений) и 28 (Регулирование и надзор за УНФПП) проанализировать профили рисков ОД/ФТ, подготовленные финансовыми учреждениями и УНФПП, и учитывать результаты такого анализа.

Если рассматривать подход ФАТФ, отраженный в пояснительной записке к Рекомендации 1, то в ходе проведения оценки риска финансовые учреждения и УНФПП обязаны принимать соответствующие меры по выявлению и оценке своих рисков ОД/ФТ (по клиентам, по странам, по географическим регионам; по продуктам, по услугам, по типу и каналам проведения операций и др.). Финансовые учреждения и УНФПП должны документировать проводимые оценки, чтобы иметь возможность продемонстрировать основания оценки, обеспечивать их актуальность, а также иметь соответствующие механизмы для представления информации по оценке рисков в компетентные органы и саморегулируемые организации. Характер и степень любой оценки рисков ОД/ФТ для финансового учреждения и УНФП должны соответствовать характеру и размеру (масштаба) осуществляемой хозяйственной деятельности. Финансовые учреждения и УНФПП должны всегда осознавать имеющиеся риски ОД/ФТ, но компетентные органы и СРО могут принять решение, что отдельные документально зафиксированные оценки риска не требуются, если конкретные риски, присущие сектору, понятны и ясно определены.

Также в рамках реализации РОП финансовые учреждения и УНФПП обязаны иметь политику, средства контроля и процедуры, позволяющие им эффективно контролировать и снижать выявленные риски (установленные или страной, или финансовым учреждением, или же УНФПП). К финансовым учреждениям и УНФПП должно применяться требование о мониторинге реализации этих средств и их расширения при необходимости. Политики, средства контроля и процедуры должны утверждаться старшим руководством финансовых учреждений и УНФПП, а меры контроля и снижения рисков - соответствовать национальным требованиям и руководствам компетентных органов и саморегулируемых организаций. В случае выявлении высокого уровня рисков финансовые учреждения и УНФПП должны быть обязаны принимать расширенные меры контроля и снижения рисков. При выявлении низкого уровня рисков страны могут разрешить финансовым учреждениям и УНФПП принимать упрощенные меры контроля и снижения рисков. При оценке риска на основе РОП финансовые учреждения и УНФПП должны устанавливать уровень общего риска и необходимый уровень его снижения с учетом всех факторов риска. Финансовые учреждения и УНФПП могут дифференцировать объем принимаемых мер в зависимости от типа и уровня выявленных рисков, связанных с различными факторами риска, (например, они могли бы использовать при вступлении в деловые отношения с клиентом обычную процедуру НПК, а для текущего мониторинга - расширенную, или же наоборот).

В настоящее время для всех национальных юрисдикции и их образований крайне актуальна проблематика национальной (равно как и наднациональной) оценки рисков ОД/ФТ. Как отметил Президент ФАТФ Владимир Нечаев*(130), в Таможенном союзе ЕврАзЭС для контроля за соблюдением "антиотмывочного" законодательства в таможенной сфере должен быть общий наднациональный механизм контроля. По оценке Президента ФАТФ это связано с тем, что открытость границ внутри Таможенного союза ЕврАзЭС создает вопросы при оценке России как отдельного государства по выполнению рекомендаций ФАТФ (как мы уже отмечали ранее, комплекс вопросов, связанных с наднациональными институциональными структурами при оценке национальных юрисдикции по линии ФАТФ, не рассматривается). Особенно это актуально по трансграничному перемещению наличных средств внутри Таможенного союза. Аналогичная проблема есть, например, и в отношении ЕС (по внешним и внутренним границам ЕС) - и эта проблема при проведении оценки по линии ФАТФ не нашла в явном виде своего разрешения. Следствием этого может быть, например, рейтинг "не соответствует" по Рекомендации ФАТФ 32 (Курьеры наличных) для конкретной национальной юрисдикции.

В рамках ЕврАзЭС наднациональный механизм оценки рисков ОД/ФТ на текущий момент не сформирован. На национальном уровне национальные юрисдикции прикладывают определенные усилия по проведению, во-первых, национальной оценки рисков (НОР), а во-вторых, применения риск-ориентированного подхода (при этом, на наш взгляд, сейчас данный подход, по сути, не связан в явном виде с результатами НОР - по крайней мере для государств постсоветского пространства).

Необходимо уточнить, что с принятием новой редакции стандартов ФАТФ (в том числе с учетом расширения мандата данной структуры), а также с заявленными в Коммюнике*(131) лидеров "Группы восьми" от 18 июня 2013 г. трендами на деоффшоризацию (с целью фискальной функции и функции транспарентности юридических лиц и образований) и усиление внимания к проблематике ОД многим странам, в том числе государствам постсоветского пространства, которые уже провели национальную оценку рисков или выработали методологические подходы (с этой точки зрения интересен, например, опыт Казахстана, Украины, Армении), предстоит проводить первичную и/или повторную НОР уже в новых условиях. В частности, согласно упомянутому Коммюнике лидеров "Группы восьми" признается, что финансовые системы подвержены серьезным угрозам, связанным с отмыванием денег и финансированием терроризма. "Группа восьми" полностью одобряет стандарты ФАТФ и выражает приверженность их эффективному применению, поддерживает деятельность ФАТФ по выявлению юрисдикции, входящих в группу повышенного риска в связи с наличием серьезных изъянов в их стратегиях противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ), и наблюдению за такими юрисдикциями, а также рекомендует всем странам принять меры по обеспечению соблюдения стандартов ФАТФ. "Группа восьми" стремится обеспечить соразмерный и эффективный надзор за соблюдением требований, касающихся ПОД/ФТ, и их применение для привлечения к ответственности компаний, нарушающих такие правовые нормы. Касательно проблематики финансирования терроризма "Группа восьми", опираясь на соответствующие международные конвенции, констатирует, что выражает приверженность защите жизней наших граждан и ограничению доступа террористических групп к финансовым средствам, за счет которых им удается выживать и процветать.

Таким образом, на настоящем этапе развития мировой экономической системы в связи с упомянутыми выше трендами проблематика НОР и, безусловно, РОП - как средство ее разрешения и реализации - станут ключевым ориентиром для государств ЕврАзЭС.

Рассмотрим подробнее, как в странах ЕврАзЭС разрешается проблематика организации и правового оформления НОР.

В Российской Федерации согласно Указу Президента РФ от 13 июня 2012 N 808 "Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу" (вместе с "Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу) на Росфинмониторинг возложены функции "...национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма и распространения оружия массового уничтожения, по выработке мер противодействия этим угрозам". К функциям Росфинмониторинга согласно упомянутому Указу отнесено осуществление оценки угроз национальной безопасности, возникающих в связи с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, а также представление Президенту Российской Федерации ежегодного доклада о таких угрозах и мерах по их нейтрализации. Работа по данному направлению в России уже началась. Президент ФАТФ Владимир Нечаев отметил*(132), что рабочая группа для проведения НОР в России сформирована. Перед группой стоит задача проанализировать информацию правоохранительных, надзорных органов, Центрального банка, частного финансового сектора. Другим направлением работы будет сбор и анализ данных в отношении новых финансовых продуктов, которые могут еще не получить достаточного госрегулирования. В фокусе внимания будут в числе прочего страховой сектор и услуги платежных терминалов. В краткосрочной перспективе (несколько лет) эксперты приедут в Россию с проверкой на соответствие новым стандартам ФАТФ. Первыми же странами, которые пройдут процедуру взаимной оценки (ожидается в октябре 2014 г.) должны стать Норвегия и Испания*(133). С целью содействия проведению НОР в России активно изучается опыт зарубежных стран, осуществляется перевод на русский язык тематических материалов. В частности, осуществлен перевод Руководящих указаний ФАТФ по оценке рисков ОД/ФТ на национальном уровне на русский язык*(134), что, безусловно, будет способствовать активному расширению экспертной аудитории в России и вовлечению большого числа участников. К числу знаковых событий, на наш взгляд, можно отнести проведенную под эгидой Международного учебно-методического центра финансового мониторинга (учредитель - Росфинмониторинг) конференцию по национальной оценке рисков в 2012 г. "Национальная оценка рисков как основа эффективной системы ПОД/ФТ: взгляды, подходы, мнения"*(135). В ходе конференции директор Росфинмониторинга Юрий Чиханчин отметил, что задача комплексной оценки рисков ОД/ФТ перед Россией, как и перед другими странами, стоит впервые. По итогам мероприятия, в ходе которого участники обменялись опытом разработки и применения моделей оценки рисков, было высказано мнение, что накопленный государственными структурами и научным сообществом опыт будет полезен при создании российской методики НОР.

По итогам конференции были даны некоторые выводы и рекомендации:

1. Национальная оценка рисков в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма служит основой для снижения уровня рисков и повышения эффективности национальной системы ПОД/ФТ.

2. Подготовка к проведению национальной оценки рисков предполагает разработку понятийного и терминологического аппарата и определение общих методологических подходов с участием всех заинтересованных сторон: государственных структур, частного сектора и экспертного сообщества.

3. С целью привлечения частного сектора к решению задачи национальной оценки рисков признать актуальным проведение разъяснительной работы с представителями финансовых и нефинансовых организаций на семинарах, "круглых столах", форумах, в том числе в формате Консультативного совета при Межведомственной комиссии по ПОД/ФТ, а также консультаций с частным сектором Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ).

4. С целью расширения состава и повышения качества экспертного сообщества, а также более полного вовлечения в работу по оценке различных групп рисков в сфере ПОД/ФТ и разработку мер по их регулированию признать важным привлечение экспертов из научного сообщества посредством проведения методологических семинаров и других мероприятий, посвященных национальной оценке рисков.

5. Проведение национальной оценки рисков предполагает координацию деятельности компетентных органов, задействованных в системе ПОД/ФТ, в связи с чем целесообразно рассмотреть вопрос создания специальной межведомственной экспертной группы.

6. Признать необходимым развитие обмена информацией по вопросам национальной оценки рисков в сфере ПОД/ФТ и рекомендовать Международному учебно-методическому центру финансового мониторинга размещать имеющиеся материалы на своем интернет-портале.

7. Для комплексного исследования проблемы национальной оценки рисков продолжить изучение международного опыта и лучших практик, а также существующих научных подходов по данной тематике.

8. Важной и актуальной проблемой также остаются вопросы подготовки специалистов в сфере ПОД/ФТ, что определяет необходимость развития образовательных программ и проектов на базе ведущих вузов страны, имеющих необходимый опыт и квалифицированный состав преподавателей, а также развитие научного и учебно-методического обеспечения при координационной роли МУМЦФМ*(136).

Таким образом, как можно видеть, в России НОР находится только на начальном этапе своего становления и развития. На чем же будет базироваться методика НОР в России и каковы возможности правового оформления будущей методики НОР? На наш взгляд, после разработки методики проведения НОР она вряд ли будет принята в некоем едином директивном виде. С учетом ограниченности ресурсов надзорных органов, что выразилось в консолидации ресурсов путем создания на базе Банка России мегарегулятора (за счет поглощения Федеральной службы по финансовым рынкам), вследствие чего Банк России примет на себя функции регулирования в т.ч. брокеров и эмитентов, страховых и управляющих компаний, биржевых и внебиржевых рынков - сама система НОР будет меняться вместе с мегарегулятором и наработкой им практики надзора и регулирования в новых условиях. Банк России, являясь надзорным органом для финансовой сферы, будет осуществлять, на наш взгляд, нормативное регулирование путем издания директивных документов по мере накопления опыта России в сфере проведения НОР. Основным же ключевым органом остается и Росфинмониторинг.

Если говорить о правовом оформлении НОР и применения РОП в России, то к ключевым документам, на наш взгляд, можно отнести следующие:

1) приказ Росфинмониторинга от 8 мая 2009 г. N 103 (ред. от 14.02.2012) "Об утверждении Рекомендаций по разработке критериев выявления и определению признаков необычных сделок". Настоящим приказом утверждены рекомендации, содержащие основные критерии выявления и признаки необычных операций (сделок), осуществление которых может быть направлено на легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем, или на финансирование терроризма, которые рекомендуется учитывать при разработке правил внутреннего контроля, осуществляемого в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом (за исключением кредитных организаций), перечисленными в статье 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Федеральный закон), а также иными лицами, указанными в статье 7.1 Федерального закона, с учетом специфики вида деятельности организаций (иных лиц). Помимо основных критериев выявления и признаков необычных сделок, перечисленных в настоящих Рекомендациях, при разработке правил внутреннего контроля вышеуказанными организациями (иными лицами) используются дополнительные критерии выявления и признаки необычных сделок, разработанные с учетом особенностей деятельности конкретной организации (иного лица).

2) Положение о требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (утв. Банком России 02.03.2012 N 375-П, зарегистрировано в Минюсте России 06.04.2012 N 23744). В данном нормативном документе содержатся признаки, указывающие на необычный характер сделки.

Оба нормативных документа ключевых российских регуляторов (Росфинмониторинг и Банк России) содержат признаки рисковых сделок, которые будут, на наш взгляд, базисом применения РОП, в том числе в целях создания российской методики НОР. Вместе с тем необходимо учесть, что основным инструментом риск-ориентированного подхода является именно детальное изучение информации о клиенте и совершаемых им операциях, а не о соответствии этих операций формальным критериям подозрительности.

Другими документами могут стать аналогичные по направленности нормативные документы других надзорных органов, однако они будут носить, на наш взгляд, скорее секторально-прикладной характер, давая представление о некоем "узком" сегменте экономики. Но в то же время они будут являться составной частью НОР.

Следующим важным элементом в правовом оформлении системы НОР должны стать согласование и унификация списков оффшорных юрисдикции государственными органами России (поскольку при отнесении государства в конкретный список или категорию в списке клиенту, государству или же операциям может присваиваться определенный уровень риска). В России, например, перечень оффшорных юрисдикции определялся тремя нормативными документами:

1) письмо МНС России от 27 марта 2002 г. N ФС-6-26/360 "Обмен информацией", которое фактически утратило силу, в связи с тем что с момента издания данного документа был заключен ряд новых соглашений об избежании двойного налогообложения, а также в связи с изданием приказа Минфина России от 13 ноября 2007 г. N 108-н, утвердившего новый перечень оффшорных зон. У России на сегодня заключено порядка 80 договоров об избежании двойного налогообложения. Структурно данное письмо содержит два списка: список стран, у которых нет договора с Россией об исключении двойного налогообложения или об обмене налоговой информацией (в настоящее время этот перечень стран устарел и руководствоваться им нецелесообразно) и список оффшорных зон (25 территорий). Никаких санкций за операции с резидентами упомянутых в списках стран не предусматривалось, но при проведении проверок налоговым органам предлагалось обращать внимание на место регистрации иностранных контрагентов проверяемой организации. Аналогичным образом финансовые учреждения, равно как и установленные нефинансовые предприятия и профессии, могут использовать данную информацию для целей проведения РОП и секторальной оценки рисков как элемента НОР;

2) Указание Банка России от 7 августа 2003 г. N 1317-У "О порядке установления уполномоченными банками корреспондентских отношений с банками-нерезидентами, зарегистрированными в государствах и на территориях, предоставляющих льготный налоговый режим и (или) не предусматривающих раскрытие и предоставление информации при проведении финансовых операций (оффшорных зонах)" согласно которому все оффшорные зоны разделены на три категории - наиболее респектабельные юрисдикции, большинство классических "оффшоров" и наиболее проблемные (с точки зрения Банка России) оффшорные юрисдикции. В зависимости от категории, к которой принадлежит юрисдикция, зависит и порядок установления российскими банками корреспондентских отношений с банками из соответствующих юрисдикции. Этот список служит для того, чтобы регулировать открытие российских корреспондентских счетов в зарубежных финансовых учреждениях. Так, для того чтобы сделать это в кредитных организациях, зарегистрированных в странах, входящих в первую группу, дополнительных ограничений не предусмотрено. Но если партнер банка находится в государстве из второй или третьей группы, то ему необходимо соответствовать определенному ряду требований: например, иметь собственные средства в размере не менее 100 млн. евро (что должно быть подтверждено независимым аудитором) или же входить в список крупнейших банков мира. Также для банков введена система резервирования. При переводе денег для организаций в первой группе резервов не требуется, для второй - 25%, а для третьей - 50% от суммы перечисляемых средств. Указанные меры введены в рамках выполнения Банком России функций по валютному контролю. В то же время для фискальных (налоговых) целей существует другой список оффшорных зон, который утверждается Министерством финансов РФ;

3) Перечень оффшорных юрисдикции, который утвержден Министерством финансов РФ, уже упомянутым приказом от 13 ноября 2007 г. N 108н "Об утверждении перечня государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны)". Данный приказ вступил в силу с 1 января 2008 г. и имеет прежде всего фискальную (налоговую) направленность.

Однако, на наш взгляд, в связи с созданием мегарегулятора на базе Банка России следует ожидать изменений в нормативных документах как Банка России, так и Министерства финансов. Прежде всего мы полагаем, что речь будет идти об унификации для целей РОП и НОР, а также фискальных целей существующих перечней оффшорных юрисдикции, а также гармонизации перечня в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС. Вместе с тем все три перечня уже сегодня могут быть использованы при реализации РОП и для целей НОР по критерию "контрагент", "география операций" и др.

Нужно отметить, что аналогичным образом (касательно наличия различных перечней оффшорных юрисдикции) дело обстоит и в других странах. Например, в Казахстане существуют два перечня оффшорных юрисдикции - Министерства финансов (порядка 50 стран) и налоговой службы (порядка 70 стран).

Применительно к критериям риска в странах ЕврАзЭС в той или иной форме принята нормативная база по РОП. Например, постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 ноября 2012 г. N 1484 утверждены Правила представления субъектами финансового мониторинга сведений и информации об операциях, подлежащих финансовому мониторингу (содержат признаки критериев определения подозрительной операции). В Белоруссии определены признаки подозрительности финансовых операций, которые утверждены постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 сентября 2010 г. N 1361 (для всех категорий лиц, осуществляющих финансовые операции), а также критерии выявления и признаки подозрительных финансовых операций, которые утверждены постановлением Правления Национального банка Республики Беларусь от 28.02.2008 N 34 (для банков и небанковских кредитно-финансовых организаций). В Таджикистане постановлением правления Национального банка Таджикистана от 28 апреля 2011 г. N 87 определены Реестр признаков подозрительных операций и сделок и Рекомендации по выявлению и представлению подозрительных сделок при оценке риска (утверждены Решением правления Национального банка Таджикистана от 20 июня 2011 г. N 121). В Киргизии приказом Государственной службы финансовой разведки Кыргызской Республики от 30 марта 2010 г. N 13/П "О выполнении постановления Правительства Кыргызской Республики "О мерах по реализации Закона Кыргызской Республики "О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" определен перечень критериев и справочник кодов видов подозрительных операций (сделок).

Говоря о возможности и перспективах создания организационно-правового механизма оценки рисков на национальном и наднациональном уровнях в рамках ЕврАзЭС мы полагаем возможным констатировать следующее. С учетом того что данное направление работы (НОР) в изменяющихся условиях только формируется, то сначала будет проведена НОР в рамках юрисдикции, входящих в ЕврАзЭС. При этом с учетом специфики юрисдикции (масштабов и структуры экономики и других факторов) методики НОР могут разниться от юрисдикции к юрисдикции. На наш взгляд, Россия будет, безусловно, создавать свою собственную методику, а ряд стран может в перспективе воспользоваться существующими методиками международных институтов или их адаптированными вариантами, а может использовать и российские наработки. С учетом того факта, что Россия является лидером ЕврАзЭС, можно полагать целесообразным создание сначала под эгидой Таможенного союза ЕврАзЭС (вероятно, в рамках Евразийской экономической комиссии), а потом и всего ЕврАзЭС типовой методики НОР и ее утверждение. При этом, на наш взгляд, данная методика может иметь раздел "наднациональный" с целью оценки рисков на субрегиональном, а в перспективе и на глобальном уровне и раздел, посвященный оценке рисков на уровне юрисдикции. Также методика может включать рекомендации по оценке секторальных рисков. Вместе с тем, с учетом того что целевым потребителем методики НОР будет, на наш взгляд, прежде всего потребитель именно внешний в лице ФАТФ (при проведении процедур взаимной оценки), то до момента наработки практики оценки по новой методологии со стороны ФАТФ, Региональных групп по типу ФАТФ или международных институтов, проводящих оценку для целей ПОД/ФТ, говорить о законченных методиках НОР на национальном или субрегиональном уровне преждевременно. Мы полагаем, что в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС (возможно, под эгидой Евразийской экономической комиссии) целесообразно создание специализированного органа по вопросам ПОД/ФТ, в сферу ответственности которого должна войти проблематика НОР, реализации РОП и гармонизации в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС нормативной базы в области ПОД/ФТ. При этом в своей деятельности такой специализированный орган (возможно, в статусе департамента Евразийской экономической комиссии) может опираться на подразделения финансовой разведки России, Белоруссии и Казахстана.

В целом же, на наш взгляд, вопрос правового оформления национальных и наднациональных (в рамках ЕврАзЭС) систем оценки рисков ОД/ФТ/ФРОМУ и проведения национальной оценки рисков в государствах - членах ЕврАзЭС потребует от 5 до 10 лет с безусловным учетом практических наработок и тренда на унификацию в рамках сначала Таможенного союза, а потом и всего ЕврАзЭС.

Такое явление, как "риск-ориентированный подход" применяется во множестве сфер деятельности. Например, он нашел свое отражение в повседневной практике таможенных органов. В частности, Федеральная таможенная служба России успешно внедрила систему управления рисками (СУР), чтобы, с одной стороны, на основе совокупности отобранных факторов выделить товарные партии и пассажиров, подлежащих безусловному контролю (досмотру), а с другой стороны, оптимально распределить ограниченные ресурсы таможенных органов (личный досмотр пассажиров и досмотр товарных партий сопряжен с большими затратами ресурсов и времени).

Вместе с тем применительно к государствам ЕврАзЭС, на наш взгляд, акцентированное применение риск-ориентированного подхода для оценки рисков ПОД/ФТ не вполне оправданно, поскольку при наличии необходимого программно-аппаратного ресурса возможно осуществить автоматизированный контроль всех операций без исключения - поскольку контроль таких операций не предполагает, как в случае таможенных органов, физической выгрузки товарных партий, применения дорогостоящих инспекционно-досмотровых комплексов и никак не связан с загруженностью / пропускной способностью пунктов пропуска через государственную границу.

Для государств ЕврАзЭС, на наш взгляд, в условиях низкой правовой культуры населения, наличия ярко выраженных, по нашему мнению, тенденций со стороны участников хозяйственной деятельности (прежде всего внешнеэкономической деятельности) к уклонению от уплаты налоговых и таможенных платежей (обычно сопряженных с легализацией доходов) наиболее предпочтительным вариантом являлись бы автоматизированный отбор транзакций и автоматизированная система оценки рисков, основанная на контроле всех имеющих место операций. Кроме того, на наш взгляд, ограничиваться оценкой только по трем уровням нецелесообразно.

Мы полагаем, что помимо национального уровня/масштаба оценки рисков, который применим для взаимных оценок по линии ФАТФ, необходимо рассматривать вышестоящие уровни - как минимум субрегиональный, а также глобальный. В новых рекомендациях ФАТФ такого подхода (пятиуровневой структурированной оценки рисков и применения риск-ориентированного подхода в таком формате) мы пока не наблюдаем.

Учитывая, что большинство стран, объединенных в субрегиональные группы, имеют, как правило, родственные правовые системы и экономические модели, выделение специфики применения риск-ориентированного подхода с учетом субрегионального уровня было бы, на наш взгляд, крайне необходимой мерой. Глобальный же уровень оценки рисков ОД/ФТ должен представлять собой исходя из региональных уровней оценку тех или иных регионов по уровню риска и устойчивости по основным показателям - возможность отмывания денежных средств, торговля оружием, наркотрафик, уклонение от уплаты налогов.

Существование глобального уровня оценки призвано нивелировать погрешность с учетом специфики взаимосвязей конкретных стран на уровне национальном и субрегиональном. Например, если брать формат ЕврАзЭС, то оценка на субрегиональном уровне будет полезна для стран Таможенного союза, но не даст объективной картины с учетом всех процессов, происходящих на постсоветском пространстве с участием России и ее партнеров по ЕврАзЭС. Например, взаимосвязь с Китаем, Индией и присущие риски ОД/ФТ могут быть, на наш взгляд, объективно оценены как минимум только на субрегиональном уровне (например, в формате ЕАГ).

К сожалению рекомендации ФАТФ ориентированы, на наш взгляд, исключительно на страновые оценки и, замыкаясь на конкретной национальной юрисдикции, не дают однозначного ответа о взаимосвязи рисков ОД/ФТ для такой юрисдикции с внешним для нее окружением, отчасти позволяя учесть такие риски в категориях "профиль клиента", "двусторонние отношения".

Мы полагаем, что такой ограниченный подход, оценивающий конкретную национальную юрисдикцию на соответствие ряду критериев, не может в полной мере в своем нынешнем виде соответствовать интересам государств ЕврАзЭС и нуждается в уточнении и корректировке.

Согласно Рекомендации 19 финансовые учреждения обязаны применять расширенные меры по надлежащей проверки клиентов к деловым отношениям и сделкам с контрагентами из стран, в отношении которых к этому призывает ФАТФ. При этом тип применяемых мер оставлен на усмотрение финансового учреждения, оговаривается только "эффективность" мер. Также делается акцент на то, что национальные юрисдикции должны быть в состоянии по призыву ФАТФ, равно как и при отсутствии такого призыва, применять некие эффективные меры (контрмеры), которые должны соответствовать рискам.

Мы полагаем, что система ПОД/ФТ должна начинаться с глобального уровня, далее продолжаться на субрегиональном уровне с учетом особенностей конкретных национальных юрисдикции, и только потом должна следовать национальная оценка на уровне юрисдикции, составленная в том числе на базе секторальных оценок. Существующий же в нынешнем виде обновленный вариант рекомендаций ФАТФ, при том что методологии по его реализации пока нет, приведет к излишней фрагментированности институтов и субъектов системы ПОД/ФТ на всех уровнях - как на выделяемых нами пяти уровнях (глобальный, субрегиональный, национальной юрисдикции, отраслевой/секторальный и субъекта хозяйствования), так и уровнях, выделенных ФАТФ (последние три в нашей классификации).

Завершая рассмотрение проблематики риск-ориентированного подхода с учетом существующих в мире трендов, хотим отметить, что построение системы ПОД/ФТ с применением принципов риск-ориентированного подхода условно допустим, однако, как мы уже отмечали, замкнутость только на трех уровнях, как это имеет место быть в нынешнем виде, на наш взгляд, неоправданна и не соответствует интересам стран ЕврАзЭС.

Наибольшее беспокойство вызывает тот факт, что риск-ориентированный подход будет применен к сфере ФТ В результате ошибок в данной сфере ценой может быть человеческая жизнь. И если применительно к таможенным органам - например, в вопросах выявления нелегальной транспортировки оружия, наркотических средств и др. - сплошной досмотр физически невозможен, а система СУР существенно помогает в выявлении первоочередных целей для такого досмотра, то в сфере ПОД/ФТ полная прозрачность и тотальный контроль транзакций при желании достижимы.