2.5. Система муниципального управления

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Термин «муниципалитет»  свою историю начинает с эпохи республики Древнего Рима. Муниципалитет (нем. munizipalitat, от лат. Municipium – самоуправляющаяся община) – выборный орган местного самоуправления. Муниципалитетом называли городское управление, которое решало задачи в интересах населения города: строительство водопроводов, общественных бань, охрану правопорядка и собственности и др.  Ряд исследователей отмечает, что термин «муниципалитет» может иметь несколько значений:

1) орган территориального самоуправления в ряде стран, обладающий своей собственностью (жилые дома, квартиры, земельные участки, дороги и т.п.), имеющий право издавать юридические акты, устанавливать местные налоги, сборы за пользование различными благами и удобствами;

2) доходы муниципалитета направляются, как правило, на содержание его аппарата, в частности муниципальной полиции, на осуществление режима самоуправления (проведение собраний избирателей, информация их, печатание бюллетеней для голосования и т.п.), на социальные нужды (поддержка системы образования, помощью малоимущим, помощь системам здравоохранения и социального обеспечения).

3) избрание руководящих органов муниципалитета осуществляется обычно демократическим путем, правом голоса обладают коренные жители, достигшие определенного возраста;

4) низшая административно-территориальная единица (Австралия, Венесуэла и др.);

5) здание, занимаемое муниципалитетом [8];

6) муниципальным именуется лишь городское управление (США и Великобритания).

Так называли города, обладавшие правом самоуправления, решение вопросов в которых осуществлялось избираемыми старейшинами и наиболее почетными и знатными гражданами города. В современных условиях термин «муниципалитет»  обозначает избираемое городское или сельское самоуправление.Местным самоуправлением (далее МСУ) именуется управление делами, главным образом, местного значения, осуществляемое выборными органами, которые уполномочены представлять население той или иной административно-территориальной единицы, и их административным аппаратом.

Основные теории местного самоуправления приведены в таблице 11.

Таблица 11 – Основные теории местного самоуправления

Распространению идей и практики МСУ в европейских странах в значительной степени способствовали французские конституции, на основе которых в 1831 г. Бельгия принимает свою конституцию. Наряду с положениями об общинном управлении конституция Бельгии 1831 г. признавала наряду с тремя традиционными ветвями власти четвертую – муниципальную. Система местных органов самоуправления зарубежных стран строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, относится к полномочиям субъектов федерации. Первичными ячейками в зарубежных странах обычно являются городские и сельские коммуны, имеющие различное название. В Великобритании – приходской совет, в Дании – муниципалитет, в Испании – хутор, приход, посад и др. Специфика муниципальных организационных форм, взаимоотношения местных органов с центральной властью определяются историческими, географическими, демографическими особенностями зарубежных стран, их политическим режимом и правовой системой. Например, в США даже в пределах одного штата могут быть различные организационно-правовые формы местного самоуправления.

В научной и учебной литературе принято также выделять три основные модели организации МСУ: англосаксонскую; континентальную; смешанную.

Для англосаксонской модели (Великобритании, США, Канаде, Австралии и др.) характерны:

1) высокая самостоятельность местных властей и широкие полномочия, вплоть до установления местных налогов;

2) децентрализация местного самоуправления (отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти);

3) функционирование представительных органов автономно в пределах собственных полномочий;

4) прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим(занимает более высокое положение в административном отношении) отсутствует. Местные представительные органы (советы) в странах, где действует англосаксонская система, избираются непосредственно населением на три - четыре года. Исполнительные коллегиальные органы общей компетенции в рассматриваемой муниципальной системе не создаются.

В США в ходе развития городского самоуправления к настоящему времени сложились три основные формы организации:

1. Мэр – совет. Эта система применяется более чем в половине самоуправляющихся городов США. Реальная власть мэра неодинакова в различных муниципалитетах и зависит от процедуры его избрания (непосредственно гражданами, советом или из числа муниципальных советников, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет), срока избрания, права налагать вето на решения совета и др.

2. Совет – менеджер (городской управляющий, «сити–менеджер»).  Мэр и муниципальный совет, определяющих общую линию в качестве политических органов, нанимают профессионального чиновника – менеджера, который руководит городской администрацией и руководит городом как частным предприятием.

3. Комиссия. Всеобщим голосованием избирается комиссия из пяти человек, которые выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

В городах США действуют три основных типа руководящих исполнительных органов:

– «мэр – совет»;

– «совет – администратор»;

– «комиссия».

При этом различаются муниципалитеты со «слабым мэром и сильным советом» и «сильным мэром и слабым советом»:

а) «слабый мэр – сильный совет»: мэр избирается муниципальным советом, председательствует в нем, осуществляет представительские и контрольные функции, назначает лишь мелких чиновников; при «слабом» мэре действует «сильный» совет, который назначает высших представителей городской администрации; управление муниципальными делами совет обычно осуществляет через систему отраслевых комитетов, «слабый» мэр избирается на 2 года;

б) «сильный мэр – слабый совет»: мэр избирается непосредственно населением, он единолично назначает и смещает высших представителей городской администрации, ведает составом и исполнением бюджета, имеет право налагать вето на акты совета; «сильный» мэр избирается на 4 года (в Нью-Йорке и Филадельфии наряду с «сильным» мэром нанимается в качестве главы администрации высокооплачиваемый менеджер);

в) система «совет-администратор» (в городах с населением свыше 25 тысяч человек). В этой системе мэр, избираемый советом, не пользуется реальной властью, выполняет председательские и церемониальные функции, полнота исполнительской власти концентрируется в руках администратора, назначаемого специальной комиссией муниципального совета, администратор нанимает и увольняет руководителей всех отделов и служб, дает совету рекомендации (эта система существует в США, Швеции, Ирландии, ФРГ);

г) наименее распространенная система «комиссионного» управления, когда население избирает небольшой (5 человек) «совет комиссионеров», каждый из которых возглавляет определенную отрасль местного управления. Главная особенность этой системы – соединение в одном органе нормотворческой и исполнительской власти [8].

Для континентальной (европейской) модели (Франция, Италия, Испания, Бельгия и др.) характерно параллельное действие двух видов органов власти на местах: назначенного представителя государственной власти и совета, избранного населением на определенный срок. Численность муниципального совета, зависит от численности населения коммуны.

Например, в Бельгии король из числа членов коммунального совета назначает бургомистра, который является одновременно представителем короля и главным магистратом коммуны.

В Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной местности после консультации с муниципальным советом.

Однако само сочетание местного государственного управления и МСУ остается, независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местного самоуправления осуществляется выборными органами власти.

Третья модель – смешанная (Германия, Австрия, Япония и др.). Она имеет сходство и с континентальной, и с англосаксонской, но имеет страновую специфику. Отличительными чертами органов местного самоуправления являются их выборность и сравнительная самостоятельность в решении вопросов местного значения. Для них характерно наличие

• собственного исполнительного аппарата,

• материальной базы в виде муниципальной собственности,

• права устанавливать и взимать налоги, издавать нормативные акты, обусловленные реализацией принципа широкой автономии в местных делах.

Выборные члены муниципальных советов, как правило, не связаны наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед ними. Право отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления существует в 26 штатах США и а Японии.

В российских земствах (1864 - 1917 гг.) присутствовали элементы муниципального управления: выборность, городская дума и выборный городской голова и др. Переход от системы советов к муниципальному управлению – одна из тенденций политической реформы в России.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Одним из ключевых понятий является «муниципальное образование» (далее - МО). Это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. МО обладают следующими признаками:

• ведают «вопросами местного значения», а также вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, т.е. осуществляют «публичную власть особого рода» - местное самоуправление;

• имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст.8), и свою символику;

• реализуют право на объединение в ассоциации и союзы;

• имеют территорию и границы;

• имеют выборные и иные органы местного самоуправления, которые действуют в пределах муниципальных образований и уполномочены выступать от имени муниципальных образований при осуществлении прав собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности;

• признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной собственности;

• осуществляют права собственника в отношении местных финансов (средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, других финансовых средств) от имени муниципальных образований (ст.2 п.3 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Субъектами МСУ являются:

• выборный представительный орган (Дума), которая занимается нормотворческой деятельностью в объёме полномочий муниципального образования, а также вопросами, касающимися местного бюджета, охраны общественного порядка, налогов, сборов и др.;

• исполнительный орган (администрация), которая занимается исполнительно-распорядительной деятельностью в пределах муниципального образования;

• глава муниципального образования – это высшее выборное должностное лицо, возглавляющие деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, который является единоличным органом местного самоуправления;

• население МО.

К выборным должностным лицам (избираемых на муниципальных выборах) относятся главы муниципальных образований, председатели представительных органов (избираются из состава депутатов, избранных на муниципальных выборах) и др. Постоянно действующий исполнительный орган местного самоуправления – администрация муниципального образования, должностные лица которой обычно назначаются главой местного самоуправления, являющегося одновременно и руко­водителем администрации. Типы муниципальных образований в Российской Федерации представлены в таблице 12.

Таблица 12 - Типы муниципальных образований (в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)

Органы местного самоуправления (далее ОМСУ) избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом МО органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Вопросы местного значения (далее – ВМЗ) – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 131- ФЗ осуществляется населением и (или) ОМСУ самостоятельно. Вопросы местного значения межпоселенческого характера – часть вопросов местного значения, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно. ВМЗ можно сгруппировать по следующим направлениям деятельности:

1) управление муниципальной собственностью и местными финансами (формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения);

2) организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах (коммунальных услугах; транспортного обслуживания и дорожного строительства, обеспечения жильем; создание условий для предоставления услуг связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, культуры, организации досуга, массового отдыха, занятия физической культурой и спортом, организация благоустройства и озеленения, вывоза мусора и др.).

Наиболее значимыми законодательно закрепленными полномочиями ОМСУ являются:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро– и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного

социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей МО официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

Общепринято также выделять следующие основы МСУ:

1) правовую (законодательную) основу, которая включает в себя полномочия, предметы ведения, права и их гарантии;

2) управленческие основы - структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы;

3) экономическую основу - муниципальную собственность и ресурсы, связанные с участием в хозяйственной деятельности;

4) финансовую основу - финансовые ресурсы и бюджет.

Объем полномочий органов МСУ в тех сферах, где они действуют совместно с органами государственной власти, устанавливается и в отраслевых федеральных законах.

Под организационной структурой муниципального управления понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), управленческих подразделений и уровней, наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления. Подразделение в зависимости от уровня управления строго ориентировано на определенные функции управления. Уровень управления – это совокупность подразделений одного уровня в иерархии управления.

Организационные структуры такого типа называют линейно-функциональными из-за основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми (линейными), которые инициируют решения и функциональными структурными подразделениями, которые исполняют функции экспертизы, согласования проектов решений и др.

Структурные подразделения муниципальной администрации имеют разные статусы в зависимости от роли и места в организационной структуре, важности и объема решаемых задач и разные наименования (табл. 13).

Таблица 13 - Структурные подразделения муниципальной администрации

На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывают влияние экзогенные факторы: