3.1 Планирование как функция государственного управления
Планирование есть предопределение будущего, построение активного образа модели желаемого и намечаемого в будущем состояния экономики при одновременном установлении путей, способов, средств и сроков достижения этих состояний и намечаемых целей. Основной функцией планирования как функции государственного управления является формулирование целей, задач и комплекса мер по их реализации, что находит свое отражение в содержании плана. К государственному планированию относятся:
- общественно-политический надзор над экономикой и контроль через различные политические учреждения (правительство, парламент, администрация президента, политические партии и т.д.);
- оценка состояния экономики на конкретный момент времени;
- оценка спонтанных тенденций развития;
- проецирование на будущее желаемого экономического уровня, а также использование всех необходимых средств, для достижения намеченных целей.
Директивному планированию командно-административной системы характерна сквозная система планирования, объединяющая все уровни хозяйствования в жесткую систему. Оно полностью исключает воздействие рынка на экономику и выносит на макроуровень почти все микроэкономические решения. Отсутствует автономия предприятия и исключается анализ микроэкономических точек при принятии решения. На месте рынка находится план, на месте цены – объем, на месте кредитов – финансирование, на месте товарного обмена – агрегирование и дезагрегирование, на месте спроса и предложения – баланс.
В условиях рыночной экономики на макроуровне планирование представляет сочетание рыночного механизма с саморегулированием и плановым управлением. Определяющей формой управления становится рынок. В распределяемой форме управления действует принцип минимальной достаточности. Каждый уровень управления ставит и решает те задачи, которые выполнимы в пределах его компетенции. В рыночной экономике признаки директивного планирования отсутствуют. Здесь функция управления распределена по следующим уровням:
1) базовый (микроуровень) – предприятия, мелкие хозяйствующие единицы.
2) средний (мегауровень) – корпорации, ассоциации, министерства, ведомства.
3) высший (макроуровень) – государственные органы управления, парламент, аппарат президента.
Индикативное планирование, является основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития страны с учетом конкретно складывающейся экономической и социально-политической ситуации. Индикативное планирование - это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующие государственной социально-экономической политике, и установления мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы, с целью достижения указанных индикаторов. Упоминание индикативного планирования в рамках зарубежного опыта в первую очередь связано с такими странами как Франция, Япония и Китай. Именно эти государства чаще всего рассматриваются как родоначальники теории и практики индикативного планирования.
Опыт ряда стран свидетельствует, что индикативное планирование в условиях рыночной экономики оперирует, прежде всего, параметрами макроэкономического ряда и рассматривается как основной компонент в системе государственного регулирования экономики, и его использование предполагает рациональное сочетание механизмов рыночного саморегулирования и централизованно-указующего регулирования. В постиндустриальную эпоху прогнозирование, программирование и индикативное планирование вышли за рамки предприятий и приобрели общегосударственное значение.
Общими признаками индикативного являются преимущественно пятилетний срок разработки индикативных планов, рекомендательный характер для частного сектора и обязательный для государства, создание механизмов координации для выработки адекватной государственной политики, социальная ориентация и т.д. Отличительные особенности зависят от национальной специфики. Например, высокая ориентация на выполнение общественного долга в Японии, несколько жесткий способ согласования целей в Корее, использование программных методов в США и т.д. На данном этапе в Японии индикативное планирование является средством реализации социально-экономической политики государства, это процесс формирования системы параметров (индикаторов) достижение которых определяет меру государственного воздействия на социальные и экономические процессы. В качестве индикаторов используются показатели, характеризующие динамику, структуру, эффективность экономики, занятость, уровень жизни народа, внешнеэкономические связи. Именно индикативное планирование широко применяется в Японии.
К национальным особенностям Японии относится концепция непрерывного обучения. Японцы уверены, что непрерывное обучение приводит к постоянному совершенствованию мастерства. Каждый человек путем непрерывного обучения может улучшить выполнение своей работы. Это приводит к саморазвитию, а достигнутые результаты приносят моральное удовлетворение. С другой стороны, целью обучения является подготовка к более ответственной работе и продвижения по службе. Но, в отличие от западного подхода к управлению, японцы придают особое значение долгу в совершенствовании мастерства без ожидания какой-либо материальной выгоды. Японцы убеждены, что улучшение мастерства само по себе может приносить человеку огромное удовлетворение.
Разрабатываемые планы формально не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на их выполнение в общенациональных интересах. Так, выделяют 3 формы индикативного планирования: конъюнктурную, структурную и стратегическую. Характеристика форм представлена в таблице 17.
Таблица 17 - Характеристика форм индикативного планирования
Форма планирования | Конъюнктурная | Структурная | Стратегическая |
Характеристика | Антициклические меры, эффективное использование производственных ресурсов, социально направленная политика, усиленное влияние бюджета | Прогрессивная структура экономики, необходимость проведения целенаправленных структурных изменений | Определение главных приоритетов, определение роли государства в их выполнении, фундаментальные исследования, инновационные разработки, территориальное и рекреационное планирование |
Меры, характерные для данной формы | Краткосрочные меры денежно-кредитной политики | Налоговые льготы, преференции, иные меры, направления изменения структуры экспорта и импорта | Институциональная политика (развитие правовой среды, инвестиционного климата, экономических свобод, т.е. роль государства сводится к формированию благоприятной экономической среды |
Документы индикативного планирования | Бюджетные планы и программы, «короткие» портфельные инвестиции, годовые бизнес-планы | Инвестиционное регулирование, методы налоговой, амортизационной и тарифной политики, среднесрочные прогнозы и программы | Долгосрочные прогнозы, приоритеты в рамках национального плана, масштабные инвестиционные проекты |
Примером конъюнктурного планирования выступают такие страны как Швеция и Норвегия, где основу программирования составляют ежегодные «национальные экономические бюджеты». Программы конъюнктурного характера решают текущие задачи в краткосрочном интервале, продолжительностью до двух лет. Структурная форма индикативного планирования представлена во Франции, Японии, Великобритании, где основу прогнозно-плановых разработок составляют пятилетний горизонт, а программы структурного характера предполагают решение среднесрочных и долгосрочных проблем, качественных преобразований и глобальных изменений основных структур какой-либо отрасли. Такие исследования показывают, что в зависимости от условий конкретно складывающейся ситуации, соответственно, меняются и цели индикативного плана, что, безусловно, подразумевает смену способов их достижения. Так, в связи с этим утверждением, целесообразно было бы выделение различных форм индикативного планирования в зависимости от степени развития экономической системы. Каждой из представленных форм соответствует наличие собственной системы плановых документов, разработка которых в данном случае является наиболее целесообразной
Чистое индикативное планирование предполагает разработку концептуального документа, целью и задачами которого выступают определение видения будущего страны. Для него характерны легкая степень конкретизации, обеспечение социальных гарантий населению, обобщенное представление об экономических процессах.
Конъюнктурная форма индикативного планирования призвана решать текущие социально-экономические проблемы. Для этой формы характерно увеличение роли государственного протекционизма, а также узкая целенаправленность.
Структурная форма индикативного планирования предполагает разработку таких документов как стратегии и программы. Долгосрочное направляющее воздействие субъекта управления представляется решающим, программные методы выступают средством достижения поставленных целей.
Индикативные планы, представляющие планы прогнозы, составляются с целью помочь хозяйствующим субъектам, фирмам ориентироваться, разрабатывать собственные планы, исходя из видения экономического будущего государственными органами и привлеченными ими научными организациями. В целевых индикаторах указываются измеримые показатели:
целевые индикаторы, позволяющие определить степень достижения целей;
целевые индикаторы, характеризующие степень решения задач.
Индикаторы определяются как параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, могут устойчиво функционировать и развиваться в направлении реализации общенациональной цели. Индикатор в рамках индикативного плана носит векторный характер. Индикаторы могут иметь предельные пороговые (минимальные и максимальные) значения, которые сигнализируют о приближении критического состояния объекта управления и необходимости изменения стратегии его развития.
План состоит из отдельных разделов, в этих разделах обосновываются пути решения задач, стоящих перед государством в области экономики в плановом периоде, определяются основные показатели по отраслям и сферам экономики. Определенные показатели должны быть обоснованы, а в плане должны быть предусмотрены антиинфляционные меры и уделено особое внимание разделам по социальной политике государства. Все вышеизложенное относится к макроэкономическому планированию, которое можно определить как сознательное действие.
Цель макроэкономического планирования – привести по истечению определенного срока к желаемому результату национальную экономику в целом. Планы всегда ориентированы на достижение определенных целей, на решение конкретных задач стоящих перед экономикой, что находит свое отражение в показателях плана, числовых параметрах фиксирующих меру, степень решений социально-экономических задач, этапы движения к конечной цели.
Плановые показатели отражают также направленность экономических действий, промежуточные результаты, виды и объемы затрачиваемых ресурсов и разрабатываются на определенный период, именуемый плановым периодом. План фиксирует показатели, характеризующие состояние системы в конце планового периода, определяет пути и способы достижения желаемых результатов и необходимые для этого ресурсы. Вся работа по разработке и составлению планов, а также их практическое осуществление представляют собой систему планирования.
План воплощает государственную стратегию и приоритеты в распределении и доходов, определении темпов экономического роста. Для предприятий государственного сектора выполнение плановых показателей обязательно. Государственное управление при помощи экономических стимулов и административных указаний, ориентирует деятельность предприятий в нужном направлении.
К конкретным целям регулятивного планирования, относятся не только распределение государственных ресурсов, координация деятельности предприятий в рамках государственного сектора, но и активное воздействие на функционирование частного сектора и его поведение.
Участники рынка способны действовать абсолютно свободно, что заставляет государство корректировать свои действия с учетом рынка, хотя государство, если того требуют интересы общества, в состоянии реализовать свои задачи в сфере рынка путем введения государственных регуляторов.
Планирование должно быть основано на применении научных прогнозов, целевых программ, балансовых расчетах и методах оптимизации плановых решений для определения и выбора стратегических целей и тактических задач в области экономики и социального развития. Такое планирование предполагает сознательное использование объективных законов развития производственных отношений при определении структурных и качественных сдвигов в экономике.
Централизованное планирование распространяет свое воздействие только на объекты государственной собственности (государственные предприятия и имущество, финансы, ценные бумаги, принадлежащие обществу природные богатства, предприятия и организации, находящиеся в распоряжении государства).
Государственное планирование распространяется только на общественно необходимый общественный конечный продукт – результат осуществления планов и опирается на ряд принципов:
1) руководство определяет цель, концепцию, которые служат ориентиром для руководителей подразделений, которые в свою очередь, разрабатывают пути движения этих целей;
2) непрерывность, данный принцип выражается в преемственности планов, один из которых переходит в другой, а также корректирование планов в соответствии с внутренними или внешними условиями;
3) комплексное планирование, координирует планы одного уровня, т.к. процессы протекающие в них связаны между собой. Интегрируется процесс управления на различных уровнях.
В результате перечисленных действий достигается:
1) единство и взаимосвязанность планирования;
2) обеспечение достижимости поставленных целей и точное выполнение взятых на себя обязательств. Для этого реальные события регулярно сверяются с ожидаемыми, и осуществляется необходимая корректировка планов с учетом продвижения к цели;
3) предшествование планирования другим управленческим функциям, а именно, организации, мотивации и контролю.
В процессе планирования должен соблюдаться принцип экономичности. Он означает достижение поставленных целей наиболее рациональным способом, с учетом всех расходов, возможных потерь, непредвиденных ситуаций, последствий от неправильно принятых решений. Основное условие планирования это гибкость, так как план в рыночной экономике должен своевременно пересматриваться и корректироваться.
Схема планирования выглядит следующим образом:
формирование целей и определение временных горизонтов;
сбор и обработка информации для обеспечения прогресса планирования;
выбор метода прогнозирования и разработка соответствующего ему алгоритму;
разработка моделей процессов;
разработка возможных вариантов развития на основе сценарного подхода;
анализ плановых альтернатив;
выработка концепций развития;
принятие плановых решений;
разработка и выдача плановых документов;
контроль за ходом выполнения планов;
сбор информации для выработки новых плановых решений.
Общая схема планирования ресурсов предполагает следующую последовательность действий:
определение текущей и перспективной потребности в ресурсах;
поиск источников для удовлетворения потребности;
сопоставление того, что есть и того, что надо получить;
возможность ликвидации дефицита, если он имеет место;
распределение ресурсов между подразделениями.
Планирование материальных ресурсов сталкивается с двумя проблемами: дефицитностью ресурсов и ценами на них, поэтому необходимо искать способы сокращения потребностей в этих ресурсах. Это делается либо на основе ресурсозаменителей, либо на внедрении ресурсосберегающих технологий. Этому способствует рациональное планирование использования оборудования, сроков его амортизации и последовательность замены.
Планирование человеческих ресурсов представляет собой расчет общей потребности в них и по каждой категории работников в плановом периоде, расчеты ожидаемой численности персонала, расчеты о движении кадров и политики в области найма рабочей силы.
Обобщающей и главной формой планирования является финансовая форма планирования. Она определяет потребность в деньгах для выплаты заработной платы, возврат долгов, расширение производства, необходимость кредитов и выпуска акций и т.д. Выделяют два основных метода планирования – балансовый и нормативный.
Балансовый метод – это совокупность приемов, способов выявления и обеспечения пропорций и связей через разработку взаимосвязанных балансов. Этот метод предназначен для увязки объема и структуры общественной потребности с материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами и согласованием всех разделов и показателей плана как экономического, так и социального развития.
Применение этого метода позволяет выявить и увязать натурально-вещественные и стоимостные пропорции в развитии экономики. Разрабатываемые в процессе планированные балансы можно классифицировать по следующим признакам:
а) по признаку стадии планирования (прогнозные, плановые и отчетные балансы);
б) по сроку действия (текущие, перспективные);
в) по признаку назначения (материальные, трудовые, финансовые);
Нормативный метод основан на определении и применении норм и нормативов. Нормы и нормативы для определенной совокупности показателей взаимосвязаны.
Норма – это научно обоснованная мера необходимых затрат ресурсов на изготовление единицы продукции заданного качества.
Норматив – это научное обоснованное соотношение в пропорциях, наиболее простое количественное выражение социально-экономических связей, которое охватывает две величины: расход материалов на единицу продукции и потребляемые продукции на душу населения.
Все нормативы, применяемые в планировании должны быть прогрессивными и реальными, учитывать достижения НТП, организационно-техноло-гические и социально-экономические ограничения конкретного периода.
Всю совокупность норм и нормативов можно разбить на группы: нормы и нормативы, отражающие потребление услуг населением; экономические нормативы; нормы и нормативы, используемые в технико – экономических расчетах. На нормах и нормативах основываются все технические, экономические и балансовые расчеты.
- Е. А. Авербух, а. Б. Авербух
- Оглавление предисловие
- Раздел 1. Основы государственного и муниципального управления
- 1.1. Введение в дисциплину «государственное и муниципальное управление»
- 1.2. Организационная и территориальная система государственного и муниципального управления в российской федерации. Принципы и методы регионального и муниципального управления
- 1.3. Методологические основы государственного и муниципального управления
- 1.4. Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в российской федерации
- Вопросы и тестовые задания для самоконтроля по разделу 1. Вопросы для самоконтроля
- Раздел 2. Организация государственного и муниципального управления в российской федерации
- 2.1. Система государственного управления в российской федерации
- 2.2. Функции государственного управления
- 2.3. Государственное управление в административно-политической сфере
- 2.4. Система региональных органов государственной власти
- 2.5. Система муниципального управления
- 1) Тип муниципального образования, предопределяющий перечень вопро- сов местного значения, из которого складываются полномочия администрации;
- 2.6. Территориальное общественное
- 2.7. Оценка эффективности организационных структур государственного (муниципального) управления
- 2.8. Государственная служба российской
- 2.9. Кадровое обеспечение государственного и муниципального управления. Кадровая политика
- 2.10. Социальная информация и коммуникация в государственном и муниципальном управлении
- Вопросы и тестовые задания для самоконтроля по разделу 2. Вопросы для самоконтроля
- Раздел 3. Методы государственного и муниципального управления
- 3.1 Планирование как функция государственного управления
- 3.2. Стратегическое планирование регионального развития. Формирование государственной стратегии социально-экономического развития
- 3.3. Программирование как функция государственного управления
- 3.4. Прогнозирование развития как функция государственного и муниципального управления
- Вопросы и тестовые задания для самоконтроля по разделу 3. Вопросы для самоконтроля
- Раздел 4. Экономические и финансовые основы государственного и муниципального управления
- 4.1. Экономические основы государственного и муниципального управления
- 4.2. Система управления государственной и муниципальной формами собственности
- 4.3. Институциональные изменения в структуре сектора государственного управления
- 4.4. Взаимодействие государства и частного сектора. Регулирование государственно-частного партнерства в российской федерации
- 4.5. Государственное регулирование экономики как функция государственного управления
- 4.6. Бюджетное устройство российской федерации. Бюджетный федерализм
- 4.7. Кризисы в развитии социально-экономических систем. Антикризисное управление
- 4.8 Административная реформа в российской федерации и ее результаты
- Вопросы и тестовые задания для самоконтроля по разделу 4. Вопросы для самоконтроля
- Заключение
- Библиографический список основная литература
- Дополнительная литература
- Словарь терминов а
- Государственное и муниципальное управление Учебное пособие
- 680035. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136
- 680035. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136