logo
Учебное пособие ГМУ

3.1 Планирование как функция государственного управления

Планирование есть предопределение будущего, построение активного образа модели желаемого и намечаемого в будущем состояния экономики при одновременном установлении путей, способов, средств и сроков достижения этих состояний и намечаемых целей. Основной функцией планирования как функции государственного управления является формулирование целей, задач и комплекса мер по их реализации, что находит свое отражение в содержании плана. К государственному планированию относятся:

- общественно-политический надзор над экономикой и контроль через различные политические учреждения (правительство, парламент, администрация президента, политические партии и т.д.);

- оценка состояния экономики на конкретный момент времени;

- оценка спонтанных тенденций развития;

- проецирование на будущее желаемого экономического уровня, а также использование всех необходимых средств, для достижения намеченных целей.

Директивному планированию командно-административной системы характерна сквозная система планирования, объединяющая все уровни хозяйствования в жесткую систему. Оно полностью исключает воздействие рынка на экономику и выносит на макроуровень почти все микроэкономические решения. Отсутствует автономия предприятия и исключается анализ микроэкономических точек при принятии решения. На месте рынка находится план, на месте цены – объем, на месте кредитов – финансирование, на месте товарного обмена – агрегирование и дезагрегирование, на месте спроса и предложения – баланс.

В условиях рыночной экономики на макроуровне планирование представляет сочетание рыночного механизма с саморегулированием и плановым управлением. Определяющей формой управления становится рынок. В распределяемой форме управления действует принцип минимальной достаточности. Каждый уровень управления ставит и решает те задачи, которые выполнимы в пределах его компетенции. В рыночной экономике признаки директивного планирования отсутствуют. Здесь функция управления распределена по следующим уровням:

1) базовый (микроуровень) – предприятия, мелкие хозяйствующие единицы.

2) средний (мегауровень) – корпорации, ассоциации, министерства, ведомства.

3) высший (макроуровень) – государственные органы управления, парламент, аппарат президента.

Индикативное планирование, является основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития страны с учетом конкретно складывающейся экономической и социально-политической ситуации. Индикативное планирование - это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующие государственной социально-экономической политике, и установления мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы, с целью достижения указанных индикаторов. Упоминание индикативного планирования в рамках зарубежного опыта в первую очередь связано с такими странами как Франция, Япония и Китай. Именно эти государства чаще всего рассматриваются как родоначальники теории и практики индикативного планирования.

Опыт ряда стран свидетельствует, что индикативное планирование в условиях рыночной экономики оперирует, прежде всего, параметрами макроэкономического ряда и рассматривается как основной компонент в системе государственного регулирования экономики, и его использование предполагает рациональное сочетание механизмов рыночного саморегулирования и централизованно-указующего регулирования. В постиндустриальную эпоху прогнозирование, программирование и индикативное планирование вышли за рамки предприятий и приобрели общегосударственное значение.

Общими признаками индикативного являются преимущественно пятилетний срок разработки индикативных планов, рекомендательный характер для частного сектора и обязательный для государства, создание механизмов координации для выработки адекватной государственной политики, социальная ориентация и т.д. Отличительные особенности зависят от национальной специфики. Например, высокая ориентация на выполнение общественного долга в Японии, несколько жесткий способ согласования целей в Корее, использование программных методов в США и т.д. На данном этапе  в Японии индикативное планирование является средством реализации социально-экономической политики государства, это процесс формирования системы параметров (индикаторов) достижение которых определяет меру государственного воздействия на социальные и экономические процессы. В качестве индикаторов используются показатели, характеризующие динамику, структуру, эффективность экономики, занятость, уровень жизни народа, внешнеэкономические связи. Именно индикативное планирование широко применяется в Японии.

К национальным особенностям Японии относится концепция непрерывного обучения. Японцы уверены, что непрерывное обучение приводит к постоянному совершенствованию мастерства. Каждый человек путем непрерывного обучения может улучшить выполнение своей работы. Это приводит к саморазвитию, а достигнутые результаты приносят моральное удовлетворение. С другой стороны, целью обучения является подготовка к более ответственной работе и продвижения по службе. Но, в отличие от западного подхода к управлению, японцы придают особое значение долгу в совершенствовании мастерства без ожидания какой-либо материальной выгоды. Японцы убеждены, что улучшение мастерства само по себе может приносить человеку  огромное удовлетворение.

Разрабатываемые планы формально не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на их выполнение в общенациональных интересах. Так, выделяют 3 формы индикативного планирования: конъюнктурную, структурную и стратегическую. Характеристика форм представлена в таблице 17.

Таблица 17 - Характеристика форм индикативного планирования

Форма

планирования

Конъюнктурная

Структурная

Стратегическая

Характеристика

Антициклические меры, эффективное использование производственных ресурсов, социально направленная политика, усиленное влияние бюджета

Прогрессивная структура экономики, необходимость проведения целенаправленных структурных изменений

Определение главных приоритетов, определение роли государства в их выполнении, фундаментальные исследования, инновационные разработки, территориальное и рекреационное планирование

Меры, характерные для данной формы

Краткосрочные меры денежно-кредитной политики

Налоговые льготы, преференции, иные меры, направления изменения структуры экспорта и импорта

Институциональная политика (развитие правовой среды, инвестиционного климата, экономических свобод, т.е. роль государства сводится к формированию благоприятной экономической среды

Документы

индикативного планирования

Бюджетные планы и программы, «короткие» портфельные инвестиции, годовые бизнес-планы

Инвестиционное регулирование, методы налоговой, амортизационной и тарифной политики, среднесрочные прогнозы и программы

Долгосрочные прогнозы, приоритеты в рамках национального плана, масштабные инвестиционные проекты

Примером конъюнктурного планирования выступают такие страны как Швеция и Норвегия, где основу программирования составляют ежегодные «национальные экономические бюджеты». Программы конъюнктурного характера решают текущие задачи в краткосрочном интервале, продолжительностью до двух лет. Структурная форма индикативного планирования представлена во Франции, Японии, Великобритании, где основу прогнозно-плановых разработок составляют пятилетний горизонт, а программы структурного характера предполагают решение среднесрочных и долгосрочных проблем, качественных преобразований и глобальных изменений основных структур какой-либо отрасли. Такие исследования показывают, что в зависимости от условий конкретно складывающейся ситуации, соответственно, меняются и цели индикативного плана, что, безусловно, подразумевает смену способов их достижения. Так, в связи с этим утверждением,  целесообразно было бы выделение различных форм индикативного планирования в зависимости от степени развития экономической системы. Каждой из представленных форм соответствует наличие собственной системы плановых документов, разработка которых в данном случае является наиболее целесообразной

Чистое индикативное планирование предполагает разработку концептуального документа, целью и задачами которого выступают определение видения будущего страны. Для него характерны легкая степень конкретизации, обеспечение социальных гарантий населению, обобщенное представление об экономических процессах.

Конъюнктурная форма индикативного планирования призвана решать текущие социально-экономические проблемы. Для этой формы характерно увеличение роли государственного протекционизма, а также узкая целенаправленность.

Структурная форма индикативного планирования предполагает разработку таких документов как стратегии и программы. Долгосрочное направляющее воздействие субъекта управления представляется решающим, программные методы выступают средством достижения поставленных целей.

Индикативные планы, представляющие планы прогнозы, составляются с целью помочь хозяйствующим субъектам, фирмам ориентироваться, разрабатывать собственные планы, исходя из видения экономического будущего государственными органами и привлеченными ими научными организациями. В целевых индикаторах указываются измеримые показатели:

Индикаторы определяются как параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, могут устойчиво функционировать и развиваться в направлении реализации общенациональной цели. Индикатор в рамках индикативного плана носит векторный характер. Индикаторы могут иметь предельные пороговые (минимальные и максимальные) значения, которые сигнализируют о приближении критического состояния объекта управления и необходимости изменения стратегии его развития.

План состоит из отдельных разделов, в этих разделах обосновываются пути решения задач, стоящих перед государством в области экономики в плановом периоде, определяются основные показатели по отраслям и сферам экономики. Определенные показатели должны быть обоснованы, а в плане должны быть предусмотрены антиинфляционные меры и уделено особое внимание разделам по социальной политике государства. Все вышеизложенное относится к макроэкономическому планированию, которое можно определить как сознательное действие.

Цель макроэкономического планирования – привести по истечению определенного срока к желаемому результату национальную экономику в целом. Планы всегда ориентированы на достижение определенных целей, на решение конкретных задач стоящих перед экономикой, что находит свое отражение в показателях плана, числовых параметрах фиксирующих меру, степень решений социально-экономических задач, этапы движения к конечной цели.

Плановые показатели отражают также направленность экономических действий, промежуточные результаты, виды и объемы затрачиваемых ресурсов и разрабатываются на определенный период, именуемый плановым периодом. План фиксирует показатели, характеризующие состояние системы в конце планового периода, определяет пути и способы достижения желаемых результатов и необходимые для этого ресурсы. Вся работа по разработке и составлению планов, а также их практическое осуществление представляют собой систему планирования.

План воплощает государственную стратегию и приоритеты в распределении и доходов, определении темпов экономического роста. Для предприятий государственного сектора выполнение плановых показателей обязательно. Государственное управление при помощи экономических стимулов и административных указаний, ориентирует деятельность предприятий в нужном направлении.

К конкретным целям регулятивного планирования, относятся не только распределение государственных ресурсов, координация деятельности предприятий в рамках государственного сектора, но и активное воздействие на функционирование частного сектора и его поведение.

Участники рынка способны действовать абсолютно свободно, что заставляет государство корректировать свои действия с учетом рынка, хотя государство, если того требуют интересы общества, в состоянии реализовать свои задачи в сфере рынка путем введения государственных регуляторов.

Планирование должно быть основано на применении научных прогнозов, целевых программ, балансовых расчетах и методах оптимизации плановых решений для определения и выбора стратегических целей и тактических задач в области экономики и социального развития. Такое планирование предполагает сознательное использование объективных законов развития производственных отношений при определении структурных и качественных сдвигов в экономике.

Централизованное планирование распространяет свое воздействие только на объекты государственной собственности (государственные предприятия и имущество, финансы, ценные бумаги, принадлежащие обществу природные богатства, предприятия и организации, находящиеся в распоряжении государства).

Государственное планирование распространяется только на общественно необходимый общественный конечный продукт – результат осуществления планов и опирается на ряд принципов:

1) руководство определяет цель, концепцию, которые служат ориентиром для руководителей подразделений, которые в свою очередь, разрабатывают пути движения этих целей;

2) непрерывность, данный принцип выражается в преемственности планов, один из которых переходит в другой, а также корректирование планов в соответствии с внутренними или внешними условиями;

3) комплексное планирование, координирует планы одного уровня, т.к. процессы протекающие в них связаны между собой. Интегрируется процесс управления на различных уровнях.

В результате перечисленных действий достигается:

1) единство и взаимосвязанность планирования;

2) обеспечение достижимости поставленных целей и точное выполнение взятых на себя обязательств. Для этого реальные события регулярно сверяются с ожидаемыми, и осуществляется необходимая корректировка планов с учетом продвижения к цели;

3) предшествование планирования другим управленческим функциям, а именно, организации, мотивации и контролю.

В процессе планирования должен соблюдаться принцип экономичности. Он означает достижение поставленных целей наиболее рациональным способом, с учетом всех расходов, возможных потерь, непредвиденных ситуаций, последствий от неправильно принятых решений. Основное условие планирования это гибкость, так как план в рыночной экономике должен своевременно пересматриваться и корректироваться.

Схема планирования выглядит следующим образом:

  1. формирование целей и определение временных горизонтов;

  2. сбор и обработка информации для обеспечения прогресса планирования;

  3. выбор метода прогнозирования и разработка соответствующего ему алгоритму;

  4. разработка моделей процессов;

  5. разработка возможных вариантов развития на основе сценарного подхода;

  6. анализ плановых альтернатив;

  7. выработка концепций развития;

  8. принятие плановых решений;

  9. разработка и выдача плановых документов;

  10. контроль за ходом выполнения планов;

  11. сбор информации для выработки новых плановых решений.

Общая схема планирования ресурсов предполагает следующую последовательность действий:

  1. определение текущей и перспективной потребности в ресурсах;

  2. поиск источников для удовлетворения потребности;

  3. сопоставление того, что есть и того, что надо получить;

  4. возможность ликвидации дефицита, если он имеет место;

  5. распределение ресурсов между подразделениями.

Планирование материальных ресурсов сталкивается с двумя проблемами: дефицитностью ресурсов и ценами на них, поэтому необходимо искать способы сокращения потребностей в этих ресурсах. Это делается либо на основе ресурсозаменителей, либо на внедрении ресурсосберегающих технологий. Этому способствует рациональное планирование использования оборудования, сроков его амортизации и последовательность замены.

Планирование человеческих ресурсов представляет собой расчет общей потребности в них и по каждой категории работников в плановом периоде, расчеты ожидаемой численности персонала, расчеты о движении кадров и политики в области найма рабочей силы.

Обобщающей и главной формой планирования является финансовая форма планирования. Она определяет потребность в деньгах для выплаты заработной платы, возврат долгов, расширение производства, необходимость кредитов и выпуска акций и т.д. Выделяют два основных метода планирования – балансовый и нормативный.

Балансовый метод – это совокупность приемов, способов выявления и обеспечения пропорций и связей через разработку взаимосвязанных балансов. Этот метод предназначен для увязки объема и структуры общественной потребности с материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами и согласованием всех разделов и показателей плана как экономического, так и социального развития.

Применение этого метода позволяет выявить и увязать натурально-вещественные и стоимостные пропорции в развитии экономики. Разрабатываемые в процессе планированные балансы можно классифицировать по следующим признакам:

а) по признаку стадии планирования (прогнозные, плановые и отчетные балансы);

б) по сроку действия (текущие, перспективные);

в) по признаку назначения (материальные, трудовые, финансовые);

Нормативный метод основан на определении и применении норм и нормативов. Нормы и нормативы для определенной совокупности показателей взаимосвязаны.

Норма – это научно обоснованная мера необходимых затрат ресурсов на изготовление единицы продукции заданного качества.

Норматив – это научное обоснованное соотношение в пропорциях, наиболее простое количественное выражение социально-экономических связей, которое охватывает две величины: расход материалов на единицу продукции и потребляемые продукции на душу населения.

Все нормативы, применяемые в планировании должны быть прогрессивными и реальными, учитывать достижения НТП, организационно-техноло-гические и социально-экономические ограничения конкретного периода.

Всю совокупность норм и нормативов можно разбить на группы: нормы и нормативы, отражающие потребление услуг населением; экономические нормативы; нормы и нормативы, используемые в технико – экономических расчетах. На нормах и нормативах основываются все технические, экономические и балансовые расчеты.